□　储勇  杜余荣 

　　各级扶贫部门承担着党和政府赋予的以组织动员、综合协调、督办指导、扶贫济困、经济开发、促进和谐等为主的扶贫工作任务。扶贫部门自身的组织结构、职能建设决定着扶贫开发的成效。本文拟就扶贫系统机构职能定位及其运行机制问题谈些浅显认识。
　　一、扶贫工作和机构职能的历史沿革
　　1、扶贫阶段不断变化
　　随着经济社会发展和扶贫工作任务变化，全国扶贫开发大致经历了四个阶段。
　　第一阶段：体制改革，整体推进（1978—1985年） 按照中国政府确定的贫困标准，1978年，农村贫困人口2.5亿人，占农村总人口的30.7%。导致这一时期大面积贫困的主要原因是农业经营体制不适应生产力发展的需要。1978年开始农村经营制度改革，解放了农村生产力，扶贫工作主要随着国家经济体制改革和社会发展而得到整体推进。贫困人口从2.5亿减少到1.25亿，占农村人口的比例下降到14.8％。
　　第二阶段：开发扶贫，整区推进（1986—1993年） 20世纪80年代中期，18个老、少、边、穷、库等贫困区域（或叫18个贫困带）引起中央高度重视，中国政府针对重点区域开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，并成立了专门的扶贫机构。8年农村贫困人口由1.25亿减少到8000万，占农村总人口的比重下降到8.7%。我县减少贫困人口9.2万人。
　　第三阶段：八七攻坚，整县推进（1994—2000年） 全国确定592个贫困县，以县为单位组织扶贫攻坚，7年解决贫困人口8000万，中国政府向世界宣布，我国农村贫困人口温饱问题基本解决。我县减少贫困人口15.7万人，但到2000年底尚有贫困人口18.16万人。
　　第四阶段：新阶段，整村推进和连片开发。经过全国性大规模扶贫攻坚，贫困人口逐步从“面”向“带”再向“点”的形态游离，呈现出“大分散、小集中”的格局，既是同一个贫困县，乡村差距日益明显并不但扩大，全国在592个贫困县确定重点贫困村，实施“整村推进”。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》任务如期完成，10年累计要减少贫困人口6734万人。我县减贫8.1万人。新的十年纲要指出，我国扶贫开发已经从解决温饱转入提能缩差的新阶段。中央采取点面结合的方式，把贫困差距进一步扩大的连片特困地区作为主战场，实行跨区域连片开发。
　　2、扶贫机构不断调整
　　70年代，扶贫工作由民政部门代理。   
　　1986年5月成立国务院贫困地区经济开发领导小组。1988年4月，我县成立经济开发办公室，开始从民政部门脱离独立办公。1989年4月更名为竹山县老区贫困地区经济开发办公室。
　　1993年，国务院贫困地区经济开发领导小组更名为国务院扶贫开发领导小组，其办事机构改称国务院扶贫开发领导小组办公室。1995年4月，我县经济开发办公室更名为竹山县扶贫开发办公室。1997年4月，更名为竹山县人民政府扶贫开发办公室，为常设议事协调机构。
　　2010年，根据县政府部门改革精神，我县扶贫办定为部门管理机构，挂靠政府办公室管理。
　　3、职能任务形成反差
　　从全国扶贫阶段性变化可以看出，我国贫困状况的分布，由面向点再到点面结合的“片”区集中。就全国和整体而言，贫困面不断缩小，工作规模也从全国性向区域化转移，但贫困问题依然严重，尤其是集中连片特困地区，贫困呈现出区域性、综合性、复杂性特征，贫困程度日趋加剧分化，成为短板、难点和扶贫攻坚的“硬骨头”，一般经济增长难以拉动，单项扶贫难以奏效，必须调动全社会力量，构建跨行业、跨区域的大扶贫工作格局。以我县为例，经过新阶段第一个10年扶贫，贫困人口从2000年的18.16万减少到2009年的10.99万人。但由于返贫等因素，按新的贫困标准，贫困人口又扩大到20.5万人，占农村总人口的49%以上。而从扶贫机构的性质、地位和职能上看，有日益弱化的趋势，中央只是部级议事协调机构，各地五花八门，很多是挂靠在某一部门，我县降格为部门管理机构，与大扶贫格局要求形成强烈反差。
　　二、现行扶贫机构及其运行机制存在的主要问题
　　1、扶贫认识不深入。中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）指出，扶贫开发事关党的执政基础、事关国家长治久安、事关社会主义现代化建设全局，既是经济工作，更是政治任务，具有极其重要的意义。就目前情况而言，从中央到地方，各级党委政府虽一再强调要更加重视扶贫工作，但主要停留在口头上，没有强有力的措施落到实处。一些地方政府领导，担心搞扶贫工作影响政绩，乐于锦上添花，不愿雪中送炭，乐上经济项目，忌施扶贫帮困，更谈不上重视扶贫部门建设。
　　2、法制建设不完善。扶贫是政府行为，必须以法行政。而截止目前，尚没有一个部门行政法规，更无上位法。地方性法规建设也十分滞后，31个省（市、自治区），只有几个省出台了“农村扶贫条例”。扶贫开发的法律法规分散在党和政府的文件要求之中，没有相应的实施细节，更没有随时间环境的变化及时修订，由于地方性法规受政府重视程度、部门配合力度以及各部门管理条块分割的影响，导致执行难。2012年湖北省扶贫办出台了关于整村推进等6个规范性文件，也只是扶贫系统单方行为，未得到人大、政府的支持以及财政部门的认可，执行起来困难重重。扶贫工作法制建设如此，扶贫机构自身建设更缺乏明确有力的法律政策支持和制度保障。
　　3、工作职责不明确。扶贫部门工作范围是贫困地区，工作对象是贫困人口。但具体扶贫开发工作涉及“农林牧副渔，工农商学兵”等各行各业，也涉及到城市、农村，扶贫项目涉及产业建设、基础设施、社会发展等各个领域，事关农村山水林田路等基础设施建设和农民增收，与交通、水务、农业等涉农部门职能工作内容重叠。扶贫工作的大而全，造成重点不明、业务不专、难以精通。在扶贫项目申报、资金管理上与财政、发改等部门职责划分不明，实施阻力很大。更有甚者，有的地方把扶贫开发等同于区域经济社会发展。
　　4、主体地位不坚实。一是扶贫工作主体不明。扶贫工作主体从本质上说是人民群众，从责任上说是党委政府，从实践形式上说必须是各级扶贫部门。从现行情况看，贫困群体的特殊性无力解决自己问题，党委政府属宏观责任主体而不具备直接落实的条件，各级扶贫部门更缺乏权责统一的职能。二是扶贫机构合法性不够。扶贫法规欠缺和机构性质不统一，隶属关系混乱，多数是议事协调或事业机构而非行政实体，行政执法权受到质疑，行政效能大打折扣。同时，各地机构设置不一，全国系统关系不畅。三是机构职能弱化、扶贫工作边缘化倾向严重。连片特困地区扶贫工作任务和难度在不断加大，而扶贫部门的地位和在同级党委政府工作中的份量日趋下降，扶贫蛋糕被强势部门切取和整合的现象比较严重，扶贫工作有边缘化的危险。四是保障不够、能力不强。由于扶贫工作的对象、内容和地域的特殊性，扶贫工作成本昂贵，质量技术要求高而多元，现行扶贫部门缺少人员编制、专业队伍、政策保障等坚实的物质基础。
　　5、协调机制不给力。以上分析可以看出，现行扶贫机构不具备组织协调实施大扶贫的能力。连片扶贫攻坚以来，各地成立连片扶贫开发领导小组，由党政一把手任组长，下设办公室，置于扶贫部门办公。看似级别很高、涉及部门齐全，大扶贫格局就此形成。而从实际操作看，作用发挥并不理想，问题的实质在于领导小组是一个松散组织，并没有赋予办公室统筹协调的实际职能和权力，工作机制并未真正建立起来，协调、规划、整合、督办均难以到位。以扶贫搬迁为例，发改属强势部门，与扶贫办处于不同的分管领导，每年消耗大量的时间精力，但以工代赈资金从未实现顺利整合。
　　三、加强扶贫机构自身建设的对策与建议
　　做扶贫工作的同志普遍感到很累很难，累的不是项目申报、管理，难的也不是参谋、指导不到位，主要难在协调、累在心上，痛在贫困百姓的事无法办好。因此，必须加大改革创新力度，围绕大扶贫趋势要求，进一步理顺关系，实现扶贫机构职能和生机再造。
　　1、明确机构性质，确立主体地位。机构性质大小与所承担的任务和责任相匹配，国家应对扶贫机构性质、级别、编制作出硬性规定，实行扶贫机构单设，定性为政府组成部门，构建行政执法实体，明确其扶贫开发工作主体地位。省市县上下对口设立扶贫开发委员会（局），作为政府行政执法机构，直接管理扶贫开发工作。工作对象是有发展能力的贫困人口，政府安排的各项无偿扶贫资金（包括财政扶贫、以工代赈、信贷扶贫、老区建设资金）归由扶贫开发委员会（局）直接管理，依法独立实施专项扶贫工作。专项扶贫工作的重点必须是重点贫困村，同时承担社会扶贫、行业扶贫综合协调管理和国际扶贫活动交往。这样从机构设置上使扶贫工作机构从目前的“小政府”回归到独立的业务工作部门。内设机构设置原则上上下级对口，便于工作衔接。片区重点县工作任务重，行政编制不少于15人，主要负责人实行职级高配。
　　2、完善协调机制，强化统筹功能。扶贫机构的首要任务是搞好专项扶贫，但无论是专项扶贫还是大扶贫的实施，必须依赖于强有力的法规或政府所赋予的统筹协调权。各级地方政府应成立扶贫开发领导小组及其办公室，领导小组办公室设在各级扶贫开发委员会（局），负责综合协调扶贫开发工作。明确六项权力，建立六项机制。一是赋予参谋权，建立信息通达机制。领导小组办公室是同级党委政府唯一合法的实施扶贫开发工用的智囊器、参谋部和作战指挥部，一切信息的收集整理，上传下达及工作实施须经该办，是党委政府的参谋助手。二是赋予立章权，建立拟章立制机制。凡涉及到扶贫开发的行政法规及各项制度章程，须经该办调研拟定，报党委政府决策后交该办组织实施，其它各行业规章不得与之冲突。三是赋予规划权，建立统筹协调机制。坚持扶贫规划前置原则。统筹兼顾各方，拟定扶贫开发年度及中长期规划，各地尤其是重点贫困县各行业规划必须首先尊重和满足扶贫规划要求。四是赋予配置权，建立资源整合机制。代表政府维护规章尊严，确保扶贫规划顺利实施和资金整合到位。为此，必须实行规划内整合资金由该办统一调度。五是赋予督导权，建立督导检查机制。对规划的各项扶贫项目实施全程监管，会同相关部门，定期对各行业扶贫工作开展情况进行监督检查，并以政府名义实行通报。六是赋予奖罚权，建立奖优罚劣机制。坚持督导检查有果的原则，党委政府每年将扶贫开发工作纳入单位目标考核内容，并不断加大分值，对扶贫开发工作开展好的单位和个人予以奖励，对差的单位和个人实行通报批评。同时，划拨一定量的财政扶贫资金，给领导小组办公室项目奖罚的适量机动权。
　　3、加强队伍建设，提高执行能力。一是以机构编制建设（或资金）为保证，配足配齐（或有酬聘用）与扶贫重点业务有关的专业技术人才，提高扶贫业务工作的执行力。二是加强教育培训，不断提高队伍的思想业务素质，牢固树立“一切为了贫困的父老乡亲”的工作理念，以真诚有效的服务取信于民，增强扶贫工作的公信力。三是根据扶贫工作区域和对象的特点，加强扶贫文化建设，增强扶贫工作的凝聚力。四是提高干部队伍待遇，实行职级高配和特殊津贴等，增强扶贫队伍的向心力。
　　4、调动乡村两级，促推项目实施。乡村两级是扶贫开发的前沿阵地，是扶贫项目实施的直接主体和受益对象，是扶贫开发重心下沉的载体，只有充分依靠乡村两级组织，才能调动基层积极性，发挥扶贫最大效益。重点贫困县乡镇应该成立专门机构，明确人员编制，实行县（县扶贫部门）乡双重管理。同时，在市场经济条件下，必须尊重政府本身也是市场消费主体的实际，以工作奖励的方式，安排相应工作经费，激励其搞好扶贫开发工作。
　　5、严格责任追究，确保责任落实。中央文件早已明确“党政一把手对扶贫工作负总责”，但在扶贫责任制的实际考核中，往往成了考核扶贫部门，变成部门责任，这与现行扶贫机构和职能形成博弈。同时，考核的结果与地方经济社会综合目标考核及主要负责人的组织考评任用没有形成关联，势必造成考核流于形式。为此，必须重新修订考核方式方法，强化扶贫工作在综合目标考核和个人考评中的份量，严格责任追究，确保职责落实。
　　6、加强法制建设，构建保障体系。中央应尽快制定出台扶贫法，确立扶贫工作及机构的法律地位，实现以法扶贫和以法行政。同时，不断规范完善各地方法规，将扶贫机构的性质、职能、任务、责任、人员编制、经费保障等纳入法定范畴，构建坚固的扶贫保障体系。（作者系县扶贫办主任，副主任）