堵河源自然保护区林权存在的问题及改革对策

堵河源管理局副局长：王华

      近年来，随着林权制度改革逐步落实到位，而堵河源自然保护区因为龙背湾电站建设需征占用林地和自身晋升国家级国有林应占有一定比例的要求，使这一工作启动较晚。为进一步落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，切实解决自然保护区内林权产权不明晰，经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，建设生态文明。笔者就该保护区林权存在的一些问题提出如下对策和建议。
    一、保护区林权基本状况及存在的主要问题
    1、产权主体不清，经营主体缺位。首先是林权成分复杂，林权所有人多。堵河源省级自然保护区涉及柳林乡和官度镇下辖的12个村场，现有农户3173户。保护区内林地分国有林（九华林场百里分场和柳林乡政府所有）、集体林（村集体所有）、个体承包经营三种。其中国有 6071hm2，占总面积的12.9%；集体20198.3hm2，占总面积的42.8%；个体20903.7hm2，占总面积的44.3% 。其次是权属不统一，林权主体存在争议。在“三定”时，保护区所有林地除墨池村枪刀山、草坪归政府所有外，其它全部划分到农户或集体经济组织。后由于行政机构的变革，撤乡并村，原有村民小组的集体林地被收回村集体所有，导致林权主体不明确，使村民小组农户享有的利益受到了损害。
    2、林权证核发纰漏，林权争议隐患多。一是基础数据不准。林业“三定”时，由于当时的技术条件所限，加上一些人为因素，在宗地区划时不够认真，工作粗放，有的甚至隔山估牛，造成四至边界不清，界线不明，有的面积出入较大；二是填证不规范。“三定”时，各村的林地全部填写了林权证，当时填写到农户的林权证没有分清自留山和责任山，林权证上只有面积和变卖的树种的面积，属集体经济组织拥有的山林填写的是集体或政府，也有村集体林地林权证填写的是当时的村干部。而且在80年代末期大搞林木采伐时，有部分村为开发木材，对当时的林权证件只是填写在县林业局存档，而没有具体发放到农户手中，除当时拍卖给农户的人工林及划给农户的自留山（柴山）面积属农户自己管辖外，其余归集体所有。于是出现了有证无山，有山无证的怪现象。三是证件核发程序不规范。现在我们依据的是85年核发的林权证，而当时林权证的填写、审核、发放主要是以当时的自然村为主，尽管林业局保留有一份，但档案资料管理极不规范，加之后来由于机构变革，人员变动，部分档案资料缺失，增加了新的不利因素。
    3、权属不统一，保护与发展的矛盾突出。一方面在成立保护区时，由于缺乏规范的保护区林地处理政策，将大量集体山林和农户的责任山划入保护区后，农户的生产经营受到了限制，尤其是划入核心区、缓冲区的集体山林当地乡村农户实际丧失了管理权，加之补偿政策不到位，很多农户认为自己没有得到一点实际经济利益，心理有所失衡，于是在发生森林火灾时不积极参与扑救，乱砍盗伐现象严重，增加了管理难度。导致影响保护区稳定的隐患长期存在。另一方面由于区位、交通等诸多原因，大多数村民举家外迁，加之法律意识淡薄，造成森林资源流转不规范，程序不合法，多为口头协议，特别是自留山，没有合法有效凭证，有利时大家都去争，无利时无人问津，成了几不管，林木资源保护压力大，增加了保护区资源保护的难度。
    三、建议及对策
    1、勘界明址，明晰产权。一是要调查摸底，全面掌握林情。调查人员必须深入山头地块，要对保护区范围内所有的林权现状，根据权属小班、承包合同、造林者等不同情况作深入细致的调查、记载，全面掌握林情实际状况，查阅林业“三定”档案，收集林权纠纷情况，责任山、自留山的情况，查清公益林、商品林的经营现状及问题，涉及的人口及数量。二是要明晰产权，化解矛盾。通过深入实地的调查，依据林权证核心，结合实际，达到公开、公平、公正，对错误的山界予以纠正，对发征不规范，不准确的进行更正，解决好存在的各类矛盾，使林权进一步明晰化。
    2、积极推行林权流转改革，保障林农利益。按照“生态受保护，农民得实惠”的要求，要解决自然保护区林权经营管理问题的有效途径和对策是推行林权流转改革试点工作，即由保护区管理局代表政府与村和农户签订山林流转协议，明确保护区管理局对保护区集体山林的统一管理地位，界定好农户的自留山、责任山的经营范围，处理好统一保护管理和村、农户日常经营管理的关系。为确保改革到位，首先是要搞好宣传发动工作。保护区管理局、保护区内乡镇、村（组）要分别召开不同规模的宣传动员大会，将林权流转改革的目的、意义、内容、方法、政策措施向广大群众宣传，做到家喻户晓，人人皆知，让群众认识、关心、支持和参与林权改革。其次在改革试点中，应先行试点，逐步推行。要先在核心区办试点，采取先急后缓的原则，优先选择集体林和已搬迁的农户进行林权流转，由此以点带面，逐步在保护区内展开。第三是在林权流转改革中要重点保证农民的利益，坚持让利于民。
    3、整合相关政策，实现保护与发展共赢。对自然保护区林地管理，因其特殊性，更多强调的是生态功能的保护，而如何协调好生态保护与农户的现实利益，流转改革是一个突破口，在推进改革过程中，应把握三点：第一核心区、缓冲区要按照法规要求，实行一草一木严格的保护制度；第二，实验区农户经营的经济林要界定范围，不得盲目发展，推广科学的经营管理模式，如在保护区大力发展核桃等干果套种，提高集约经营水平；第三，实验区部分质量低劣的人工林应进行生态恢复建设。为确保改革到位，实现资源保护与地方经济协调发展的双赢之路，要破除因循守旧思想，大胆创新机制：一是要全面落实生态效益补偿机制。在全面界定和落实林权的基础上，要积极争取国家相关政策，结合自然保护区内林地管理的特殊性，对集体统管山，要严格按照分利不分山，确保全村村民利益，对于农户的责任山、自留山是天然林的应划入生态公益林分类补偿范围。二是推行林权流转。结合林改，将林地所有者的山林采用承包经营的方式流转给保护区，由保护区统一经营管理。流转的方式主要有两种：其一是租赁。依据国家相关政策，由保护区从集体和个人手中将林权租赁过来，每年给予集体和个人一定的经济补偿，补偿额度由双方协商确定。其二是逐年赎买。要从根本上解决保护区林权问题，采用赎买是一最好办法，对保护区而言，赎买之后，与老百姓的利益关系“一次性了断”，可减少矛盾和纠纷，对老百姓来说，盘活了山林资产，得到了大笔资金，摆脱了靠山吃山的困境。三是建立林地管理契约制度和社区共管机制。对不愿流转的林地，可考虑代管机制。这主要是对农户个人所拥有的山林而言，由农户和保护区共同协商，签订林地代管契约，由保护区统一行使山林管理权，山林所有权仍归农户。四是加快生态移民。保护区农民下山脱贫，是既解决保护区内资源管护问题，又是区内群众脱贫致富一劳永逸的方法。凡区内的生态移民，除给予一定的资金补偿外，还需要相应的配套政策，如无偿提供异地生活用房地基，建房补助和生产资料安排，还应考虑就业和养老问题。使其真正能搬得出、稳得住、逐步能致富。
    自然保护区林权流转改革既是保护区自身发展的需要，也是促进保护区内农民脱贫致富的重要战略举措，通过林权流转，有利于实现资源增长，使保护区农民在获得山林资源固定收益基础上，腾出手来，大力发展二、三产业，真正实现生产发展、农民增收、林区和谐、生态良好的文明发展道路。