石濡华 龚太维

    土地是人类生存的基础，土地资源是经济社会发展的重要依托。近年来，我县以科学发展观为指导，积极转变用地观念，推行用地方式改革，走出了一条适合竹山经济社会发展的节约集约之路，为县域经济社会跨跃式发展提供了有力的用地保障。

    以转变用地观念为先导，为节约集约用地营造良好的外部环境

    我县是一个山区贫困县，版图总面积3586平方公里，素有“八山一水一分田”之称，全县耕地总面积53.1万亩，总人口45万人，人均耕地面积1.18亩,但优质耕地比重小，坡度在25度以上的岗地约占50%。
    土地后备资源十分贫乏、建设用地总量严重不足是我县多年来的实情，特别是以潘口、小漩、龙背湾电站建设为龙头拉开全县水电开发序幕后，我县赢来了跨越式发展的黄金机遇期，在扩大内需拉动经济增长的政策驱动下，一大批与水电开发相关的产业项目雨后春笋般落户竹山，使土地供需矛盾日益突出。面对电站建设2万亩耕地被淹、2.5万农村移民在县内实行“有土安置”和一大批项目用地压力，县委、县政府切实把节约集约用地摆上议事日程：一是科学制定发展规划，及时修订县、乡级土地利用总体规划，为科学利用全县土地提供理论依据；二是花大力气抢抓南水北调中线水源区建设、小流域综合治理、国家搬迁扶贫政策、汉江流域数百万亩低丘岗地改造项目及全省基本农田整理项目申报等大好机遇，积极向国家、省、市争取土地开发整理项目，在搞好土地提等升级的同时，增加一定量的耕地面积；三是正确处理“开源”与“节流”的辩证关系，切实把节约集约用地落实在全县各类用地管理实践中。
    按照全县“一盘棋”的总体思路，我县成立了节约集约用地领导小组，出台了《节约集约用地暂行管理办法》，定期召开节约集约用地工作会议，对全县建设用地结构及方向的调控、用地指标安排、供地方式的确定、“招拍挂”底价的拟定等重大方案实行集体审议。为改变过去“一家管，大家用”的被动局面，县政府每年与各乡镇及县直单位签定耕地保护及节约集约用地责任书，从组织层面上明确保护耕地和节约集约用地的共同责任；适时利用报刊、电视、网络、市民学校、党校培训基地和“法制日”、“土地日”、“地球日”等节日，利用各种会、展、专栏、讲座等宣传形式，广泛宣传节约集约用地的目的、意义、方法、步骤，把支撑县域经济社会发展、保护耕地“红线”统一到严格土地管理、促进节约集约用地上来。

    以规划计划管理为龙头，为节约集约用地把好方向盘

    在具体工作中，我县建立了集权威性、统筹性与科学性于一体的土地规划体系。一是将土地利用规划与城市建设、产业发展规划统筹协调，形成“一盘棋”的工作格局。在修编土地利用总体规划时，特别强调与城市建设规划搞好配套衔接。二是不断强化土地利用总体规划和土地年度供给计划的调控作用。一方面切实加强对农用地转用的控制和引导，严格控制农用地转为建设用地的总量和速度。在建设用地预审环节，对建设用地选址是否符合行业用地定额标准、是否有农用地转用年度计划指标、用地规模是否突破行业用地定额标准进行严格审查，三项指标合格的，才能通过预审。另一方面极力维护好土地利用总体规划的法律效应，对选址有特殊要求的建设项目，占用规划区外而确需调整土地利用总体规划的，按相关规定编制土地利用总体规划修改方案，及时分析（评估）项目建设对实施土地利用总体规划目标影响，出具专家组论证（评审）意见，并就规划修改方案举行听证，按规定程序上报审批。三是严格执行土地利用年度计划方案。要求各乡（镇）根据土地利用总体规划，结合本地经济社会发展现状和招商引资的实际情况，制订年度土地利用计划，控制新增建设用地总量和占用耕地规模，严禁超计划用地。四是严格执行用途管制制度。在具体执行年度用地计划时，对新增建设用地计划指标向保民生、管长远的基础设施项目、工业项目和经济适用房、廉租房等用地项目倾斜。

    以保障机制建设为先导，为节约集约用地规范运作保驾护航

    近年来，我县积极探索节约集约用地保障机制，形成了一批操控性强的制度体系，为节约集约用地规范运作真正起到了保驾护航的作用。一是建立存量盘活机制。采取排查掌握底数、嫁接盘活存量、依法查处闲置等措施，集中对全县闲置建设用地进行拉网式排查，建立起专门的存量、闲置土地数据库和台账，对闲置、存量土地进行资源整合。对闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用。对明清砖瓦厂、县二建砖瓦厂、纸厂、县林化厂等4个倒闭多年的企业，先后按程序依法收回220亩闲置土地，解决了县体育中心、县污水处理厂、古牛泉酒厂、天新医药公司4个新上项目用地的需求。对不符合法定收回条件的，采取改变用途、等价置换、临时租赁、纳入政府储备等办法及时处置。对闲置满一年、不满两年的土地，严格按出让或划拨土地价款的10%征收土地闲置费；对超过两年的闲置土地特别是闲置房地产用地，征缴增值地价。原县林化厂破产倒闭后，严格按照土地资产重组制度依规将占地50亩的闲置资产处置给县天新医药化工有限公司。该公司经过3年的“重组盘活”，去年实现销售收入过亿元，利税达800万元，成为全县“腾笼换鸟”的典型。原占地45亩的二建公司砖瓦厂闲置多年，通过重组，由政府统一收储、统一规划，出让给县污水处理厂，发挥了应有的综合效益。占地50亩的明清砖瓦厂拆除后于2008年底建成了全省县市级设施最完备、功能最齐全、能容纳上万人观看演出或比赛的县体育中心，解决了县城市民文体活动缺场所的实际问题，得到了省市各级领导的好评和全县上下的普遍赞同。二是建立政策激励机制。相继出台了《进一步规范主城区建设用地管理的意见》等文件，鼓励建多层厂房，容积率达到2.5以上的，适当减免城市基础设施配套费。辖区内有闲置土地或空闲厂房未利用的不分配用地指标。对盘活闲置土地的乡镇予以奖励，奖励标准为每盘活0.5亩奖1亩用地指标。对旧城改造、企业改制搬迁、使用地下空间、建设多层标准厂房的工业用地，适当减免城市基础设施配套费，鼓励用地单位增加单位面积土地的产出效益。对投资者利用原有存量工业用地不改变用途的，提高土地利用率、增加容积率的，一律不再加收土地增值收益。鼓励本地民间投资商、外来投资商利用现有厂房和土地进行投资开发，充分利用已开发的土地资源，实现土地资源综合效益最大化。先后对县辕门街、城南片区、西关大市场等旧城区棚户区拆迁后实行统一规划，腾出存量土地近百亩，开发为高层商品房后，既美化了市容市貌，又改善了居住条件，大幅度提高了土地利用率。三是建立巡查查处机制。不断加大土地执法巡查力度和违法违规案件查处力度，严厉打击乱占、滥用、浪费土地的行为，依法查处闲置土地、空闲厂房及低效用地共5宗，使闲置土地都得到了合理利用。四是建立用地增减挂钩合作机制。统筹城乡建设，拓宽建设用地来源，按照试点项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低的要求，办好城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，建立起政府引导、部门参与、农民主体、市场运作的管理方式，严格执行项目区拆迁复垦专项验收制度，涉及农用地改变为建设用地的，依法办理农用地转用手续。需要征收集体土地的，办理土地征收手续，并依法给予补偿。

    以完善土地市场功能建设为抓手，为节约集约用地提供良好的工作平台

    近年来，我县充分发挥市场调节的主渠道作用，遵循用地规划和计划管理外在约束、市场化配置对微观用地主体内在约束的规律，以理顺土地市场管理秩序为突破口，以完善土地市场建设功能为抓手，为节约集约用地提供良好的工作平台。一是注重信息公开。通过市场配置土地资源，形成了节约集约用地约束机制。对国土资源的需求信息、审批结果、价格水平、登记资料全部公开，接受社会公开查询，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，定期向新闻媒体发布供求信息。2008年，县国土资源局投资20万元在办公楼门楼设立土地资信超市、信息公布滚动显示屏和局域网等硬件设施，定期公开国土资源信息，收到了较好效果。今年，通过土地信息公开，成功引进1000万元以上的项目2个。二是严格实行经营性用地和工业用地“招拍挂”。近年来，通过市场运作，共盘活土地资产6000万元，经营性用地和工业用地入市率达到100%。三是大力开展集体建设用地流转。积极借鉴外地经验，采取土地置换、异地腾迁、安置补偿和土地整理有机结合的方法，培育土地流转市场，成功流转集体建设用地面积367亩。四是规范房地产开发用地。为落实房地产市场调控政策，积极协调发改、规划、土地、房管、建设等部门制订土地供应计划和房地产开发方案，将建设用地的规模、布局落实到地块。严格控制单宗房地产用地规模，缩短开发周期，使每宗地的开发建设时间缩短在两年内，杜绝了房地产开发商圈而不用、用而不尽的现象发生。五是处理好土地产权、安置补偿等关系，切实抓好土地收购储备。对优先储备的企业改制、闲置、空闲和低效利用的存量建设用地，限期完成必要的前期开发，做到“净地”、“熟地”出让，防止形成新的闲置。按先堵源、后规范、再供给的要求，合理安排土地供应的数量、控制供地时限，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地利用效率，促进土地市场健康发展。

    以土地开发整理为源动力，为节约集约用地提供有力支撑

    在抓节约集约用地中，我们将土地开发复垦整理与节约集约用地有机结合，下重手抓好土地开发复垦工作，切实解决建设用地不足和耕地占补平衡问题。一是切实抓好土地整理。对符合开发复垦的土地进行综合整治，不断提高土地利用效率，增加建设用地需求。先后共争取省市土地整理项目达140多个，争取专项资金累计过亿元，在潘口水电站重点移民安置乡镇实施水毁复垦、废弃茶果园整理、低丘岗地改造等项目，共整理土地面积达6万多亩，净增耕地面积达2.5万亩，既为潘口水电站2万多移民在县内实行“有土安置”缓解了用地压力，又很好地落实了全县耕地总量动态平衡，还为全县产业结构调整提供了项目支撑。二是切实抓好迁村腾地。采取政府推动、部门联动、分步启动的办法，因地制宜、分类整治、拆迁还建，大力推进以迁村腾地、集中统建为主的城乡一体化建设。通过合理规划，逐步实施迁村并点、整理“空心村”、退宅还田等措施，全县已聚并村庄50多个，新增耕地面积600多亩。

    以办好“两园一区”建设为试点，为全县节约集约用地树立新的标高

    本着“产业集聚、布局集中、用地集约”的总体思路，搞好“两园一区（城关、宝丰工业园和竹山经济开发区）”建设，力求在增加单位面积产出率、增强区域核心竞争力等方面成为全县节约集约用地试验田。一是切实抓好产业集聚。依据城镇总体规划和园区建设规划，按照各类、各业用地的规模、结构、布局和供应总量，分门别类安排项目用地，严把项目选址关。先后对新潮建材有限责任公司、华厦页岩建材有限责任公司等8个建设项目实行统一规划、统一布局，合理安排土地供应，大大提高了土地利用率，从而达到了节约集约用地的良好效果。二是切实抓好投资集聚。本着变“招商引资”为“选商投资”的理念，对入“园”项目从投资强度、用地规模、容积率、绿化率等方面设立相应的门槛，并按投资进度实行批次供地，有效避免土地的闲置和浪费。
    在严格的项目用地制度约束下，全县“大手笔”的用地习惯已成为历史，节地意识明显增强。潘口水电站建设项目是全县最大的用地项目，涉及坝区用地、3个新集镇和近2万移民迁建安置等用地，按2007年项目规划设计要求，坝区用地需征地3315亩土地，集镇迁建和农村移民安置用地达2.5万亩。县国土资源局组成工作专班经过实地勘察，严把项目选址、用地规模等关口，最终将坝区用地核减为2300亩，节约土地面积1015亩；在对潘口水电站一期8000多名农村移民安置的生产生活用地中，国土、城建等部门在迁建前通过对移民新村的选址、用地标准、建筑结构和土地供应等方面进行科学规划设计，供地中按规划要求严格把关，迁建过程中又上门进行周到的服务，50多个移民新村实际用地比先期规划少占耕地面积达1100多亩。
    近年来，我县节约集约用地迈出了可喜的一步，取得了一定的工作成效，但在具体实践中还有许多需要完善的地方。实际上，面对全县土地供求矛盾日益加剧的县情，单靠新增土地面积来支撑经济社会发展的空间已十分有限，其根本出路就在于节地挖潜、立体开发，凸显土地的综合效益。在今后的工作中，我们将以科学的发展观为指导，不断创新节约集约用地管理新机制，努力探索出一条适应山区经济社会发展的节约集约用地新路子，用足用活土地政策，加大节约集约用地管理工作力度，为竹山经济社会大发展提供更有力的保障作用。