李长群  高运华

竹山县地处十堰市南部山区，辖239个行政村，完成农村集体土地确权家庭承包户数90140户，实测承包地块368740块，实测土地承包面积47.33万亩；全县完善农村土地承包合同90140户、建立登记薄90140份、颁发土地承包经营权证90140户。其中水田8.8万亩，旱地38.2万亩，人均耕地面积1.2亩；截止2022年3月底统计，全县农村土地规范流转面积3.46万亩（存在的问题：乡镇部分农户土地流转没有在乡镇财政所备案，乡镇无法掌握真实土地流转数据，可能导致统计不够精准），根据2019年底乡镇（村）统计全县土地流转面积达15.2万亩；我县随着农业产业化、规模化、集约化经营的发展，农村土地流转进程明显加快，农民专业合作社发展不断壮大，截止2022年底， 注册登记农民专业合作社1940家，家庭农场288家；土地流转方式主要以租赁、转包、出租、入股、转让、代耕为主，土地流转用途主要以发展茶叶、蔬菜（食用菌）、烟叶、林果、养殖等产业为主，土地流转期限以中长期为主，大部分在3-5年左右不等。

一、主要方式

我县在探索农村土地流转机制方面，始终坚持“因势利导、依法依规、积极探索、勇于创新”原则，开展农村土地机制创新工作，具体主要有以下几种方式：

1、企业租赁。在“依法、自愿、有偿”的前提下，农民将土地承包经营权租赁给业主，由业主进行规模化经营。土地流转以后，农民既可以为流转方打工，又可以外出务工。

2、大户转包。外出打工的农户，由于他们无力再耕种自已承包的土地，农户间自发协商将承包土地无偿给他人代为耕种或转包。

3、股份合作。依托农民专业合作社的股份合作形式，农民按股分红，采取农民“带地入股”，合作社将农民的耕地折股到户，实行“统一经营、统一种植、统一服务、统一收购、统一销售，一次分红”，增加农民收入。

4、有偿转让。农户外迁无法继续耕作原承包土地，多数采取转让承包土地经营权，经发包方同意，转让他人。这种方式主要是因水电开发移民搬迁发生的土地有偿转让。

二、主要作法

1、领导重视，完善土地流转制度。我县自2012年以来，县委、县政府多次召开由相关部门负责人、乡镇主要领导参加的会议，进行安排部署，层层落实责任。各乡镇及相关部门主要领导亲自抓，分管领导具体负责，充分发挥职能作用，密切配合，把农村土地机制创新同安置库区移民、农村综合改革、推动农村劳动力转移就业等工作有机结合起来。乡镇均成立了农村土地流转服务中心，先后出台了《竹山县农村土地承包经营权流转指导意见》、《竹山县规范农村土地承包经营权流转工作实施方案》等文件，统一制定了《土地流转信息收集发布》、《土地流转合同管理》、《土地流转合同鉴证》、《土地流转纠纷调处》、《土地流转档案管理》等五项制度。同时建立健全土地流转纠纷调处机制，统一印制《农村土地经营权流转合同》和《农村土地承包纠纷调解程序》、《承包纠纷调解笔录》等规范性文书。乡镇农村土地流转服务中心开展对土地流转信息的正常、及时、准确的收集和发布。

2、强化指导，规范土地流转程序。一是全县制订了规范的农村土地流转程序，做到管理和服务两到位。二是签订土地流转合同。土地流转双方必须签订县农村承包合同管理委员会统一监制的规范性合同。三是规范农村土地流转备案、登记和档案管理。建立完善农村土地流转情况登记台账，扎实做好农村土地流转情况的登记，流转资料的收集、整理、发布、归档和管理工作。

3、专业合作，拓展土地流转渠道。积极引导各类农民专业合作组织、家庭农场、种养大户、农业企业参与土地流转，促进流转主体多元化。通过土地出租和入股等方式，大力促进了全县农民专业合作经济组织发展。截止目前，通过专业合作组织成立了茶叶、香菇、烟叶、药材、山野菜、林果、蔬菜、小杂粮、家畜等各类农民专业合作社1940余家，涉及到全县八大产业50多个品种，入社社员达到18500人。

4、坚持原则，严格土地流转政策。在稳定完善土地承包责任制的前提下，强化了土地集体所有权、稳定了农户土地承包权、放活了土地市场经营权；坚持了“依法、自愿、有偿”的原则；“集中、连片、规模”的原则；“指导、管理、规范”的原则；土地向规模集中的原则、保护耕地特别是保护基本农田的原则；确保现有耕地和基本农田农业用途不改变，质量不下降。

三、存在的问题

（一）土地流转程序不规范。一是由于大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有使用规范的土地流转书面合同（乡镇财政所有标准的土地流转合同文本）。但大部分农户没有使用规范合同的习惯和法律意识，手写简单合同存在要素不全，在某些方面不具备法律效力；有的未经村委会审核同意盖章，私自约定土地流转给村集体监管带来很多不利因素；二是土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确。甚至与现行法律法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等，有的合同未经县、乡镇合同管理机构审查、签证或公证机关公证。

（二）土地流转政策意识差。近年来县经管局每年印制下发了全县17个乡镇《农村土地经营权流转管理办法》、《土地承包法》、《土地承包经营纠纷调解仲裁法》等关于土地承包、管理、仲裁等法律法规宣传资料9万余份，但在实际土地管理方面存在宣传政策、执行政策方面不够高度一致现象。因农户与农业经营主体缺乏法制思维，没有意识到规范土地流转的重要性，在签订土地流转合同之后，没有依法履行合同相关规定，存在农户利益受损的现象。

（三）部分主体履约能力差。部分农业经营主体由于在土地流转之后，在发展农业产业过程中，因经济效益较差，存在拖欠农户流转费的现象；同时农业产业存在投资大，见效慢，周期长等特点，抵御市场经济风险的能力较弱，一旦出现资金链断裂，便无力按土地流转协议约定支付给农户土地流转费，导致农民利益受到损失。

（四）规模流转难度较大。近年来农村中有一定文化技能的劳动力纷纷外出务工经商，其他劳动力大多仍从事农业生产，依靠承包地收入维持基本生活；许多业主租赁土地都希望集中连片，但山区农村土地分布比较零散，而且坡地较多，往往导致大规模土地流转难以成功，影响农业项目实施；绝大部分土地没有进行农业综合开发，地块小且不平整，水、电、路建设滞后，不适于连片种植和机械作业，无法实现旱涝保收；农田水利基础设施较差，规模经营成本增加，导致规模流转难度加大。

四、对策和建议

（一）加强土地流转管理监督。一是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定加大对违规失约行为的处理办法和力度；二是规范流转合同，建立流转合同的指导、签证、仲裁制度；三是建立土地流转档案，重点对拟出让方的土地情况基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转；四是要加强对土地流转双方的管理，积极引导农民签订规范的流转合同，对双方的责权利作出明确规定；五是严格执行《农村土地经营权流转管理办法》，加强对流转合同的审查、监督，及时办理合同变更、解除和签证，规范合同的登记、立卷和归档；六是规范基层组织参与土地流转的行为，不得阻挠农民自愿合理流转土地，同时村干部要加强《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》等关于土地法律法规的学习和应用，彻底消除农村买卖房屋搭地的政策误区，切实提高农村集体土地管理监督能力。

（二）创新观念推动有序流转。乡镇人民政府要加强土地流转工作的主体责任监管，县农村经济经营管理部门、乡镇财政所要加强农村土地规范流转的业务指导，结合实际，多形式、多渠道、积极稳妥地开展土地流转，把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来，促进资源的合理配置，推动农业产业健康发展；在土地流转过程中，要充分利用广播、电视和网络等各种媒体，深入宣传土地流转政策，逐步消除传统思想观念；既要加强对农村土地承包法律法规的宣传，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法，又要加大对增收致富典型引导力度，充分发挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，使更多农民转变思想观念，加快推进土地规模流转。

（三）严格执行土地流转政策。一是土地流转必须在土地延包30年不变政策前提下进行（新一轮流转年限不能超过2028年）；二是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，充分尊重农民的意愿，一切围绕农业发展，一切为了农民增收；三是要坚持土地流转主体是农民，当前农业生产效益比较低下，农民增收困难，各地在引导农村土地流转中，一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村社会稳定；四是土地流转要规范操作管理，要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订、变更、解除、签证工作，积极妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转健康有序。

（四）制定激励政策规范流转。一是建议设立农村土地承包经营权流转专项资金，推动土地适度规模经营；二是建议加大财政投入力度，建立和完善农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，降低农民对土地的生存依赖性；三是建议鼓励工商企业投资从事产前、产后和“四荒”资源开发，采取公司+合作社+农户+订单农业的方式，带动农户发展产业化经营；四是建议金融机构要在符合信贷政策的前提下，为参与农村土地承包经营权流转的龙头企业、农民专业合作社和经营大户提供积极的信贷支持。 （作者为竹山县农村经济经营管理局局长、副局长）