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全国两会特别报道:破解基层治理难,六大新支点

编辑:岳文静
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发布时间:2019-03-12 15:59:25
来源:半月谈

2月1日,习近平总书记在北京前门东区草厂四条胡同看望慰问群众 谢环驰 摄

编者按:要固本强基,我们就亟须提高办好“小事”的能力。

所谓“小事”,多在基层。如张阿姨想跳舞找不到场地、王家和李家因为装修闹起了矛盾、赵家门口有个垃圾堆长期没人清理、修通村路多占了谢家三分地、刘家媳妇常给公公婆婆拿言语摆脸色……这些都是“小事”。

长期以来,有的地方政府十分关注大项目、大企业、大建设,对于“小事”,有意无意间较为忽视。结果是经济大发展了,但人民群众的获得感、幸福感、安全感提升不多,甚至积累起一些社会矛盾,滋生出种种不良情绪。

所以说,“小事”不小,它关系着人民群众的大幸福。

习近平总书记在各地考察时,常常走进城乡社区,了解群众身边的“小事”办得如何。他明确强调:“要推动社会治理重心向基层下移,把更多资源、服务、管理放到社区,更好为社区居民提供精准化、精细化服务。”

党的十九大报告提出,推动社会治理重心向基层下移;《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步明确,尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有人有权有物,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。

如何落实好中央要求?各地进行了丰富的探索实践,半月谈编辑部组织记者广泛调研,从中梳理、总结出破解基层治理难的六大新支点:赋权基层政府、充实一线队伍、激活协商民主、强化多元调解、提升自我管理、用好技术支撑。

显然,六大支点不能囊括所有,许多探索实际上是多路并进,一些探索也还有不完善不成熟的地方。六大支点之别,是期望突出不同探索的主要发力点,以引发更深入的讨论和思考,给予各地更可把握的经验和启示。

全国人大代表、湖南省永州市蓝山县毛俊镇毛俊村党支部书记廖仁旺:“看得见的管不着,管得着的看不见”,这是当前基层治理中的一大问题。乡镇、街道处于一线,可以最方便发现问题、最高效回应需求,然而受制于财权、用人权、执法权等,难有大的作为。结果是群众不满意,街乡干部也受气。

推动治理重心下移,为基层政府扩权赋能势在必行。这不仅能大大激发基层干部工作的积极性、主动性,推动地方经济建设、社会发展,也有助于减轻基层各种不合理负担,吸引更多优秀人才留在街乡、流入基层,形成多方共赢、良性互动的局面。

群众在湖南省汨罗市弼时镇白鹤洞村的村民服务中心办事

支点一:赋权基层政府

(新探索:四权下放、吹哨报到)

四权下放,基层办事“不愁粮”

半月谈记者 周楠

今年初,在一起安全生产事故后,仅因为“属地管理”被直接免职,中部某县一名镇党委书记意志消沉。他说,自己年年评优,如今却因为这样的理由被免职,实在是备受打击。“乡镇对安全生产没有执法权,没有处罚权,加上我们人手也不够,平时根本就管不到、管不了这些问题。”

半月谈记者采访时,不少乡镇干部将这一普遍难题总结为基层责大权小。一些大镇强镇更是“小马拉大车”,社会管理、公共服务等短板明显。

针对此,湖南省开展“强镇扩权”改革试点,探索治理重心下移。

位于湘赣边界的浏阳市大瑶镇,2012年12月被确定为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇。“核心内容就是四权下放。”浏阳市委编办主任张之俭说,按照推动事权与职责相匹配、财力与事权相匹配的要求,省市两级充分赋予大瑶镇必要的财权、事权、用地权、用人权。

改革前,大瑶镇人员、办公经费和经济社会发展等方面的支出持续增加,镇政府承担了许多与其财权不相称的事权,支出压力不小。

从2010年起,大瑶镇受益于财政“双返”政策(即将新增地方收入的80%、土地出让金的80%返还)和全额返还非税收入政策,“办事都不愁粮了”。大瑶镇副镇长赵舟飞说:“2018年财政分成是2010年的8.8倍,经济建设和财政收入已步入良性循环。”

以执法权为主的事权下放,也让大瑶镇办事“顺了很多”。

大瑶镇在省内率先成立的综合行政执法局,让县级11部门635项涉及安全生产、环境保护、劳动保障、城镇建管、卫生监督的部分甚至是全部行政处罚权可以在镇一级集中行使。“一个乡镇一支队伍管执法。”大瑶镇干部说,“过去面对‘一票否决’,只能听天由命,现在可以自己做主了。”

满足大瑶镇小城镇建设发展的需要,用地权也被下放。2012年,省市国土部门开辟绿色通道,允许浏阳市调剂部分用地指标给大瑶镇,5年内可用指标达3平方公里,远期弹性可再增加2平方公里,保障了城市建设用地需求。

人事问题一直是乡镇深感苦恼的难题。没有人事权,乡镇干部出口不畅,缺乏有效激励,存在人浮于事、工作效率低下等情况。人才流失问题也突出,整个队伍青黄不接。

用人权下放,让当地得以大胆施行人事改革,打破身份限制,对39个中层岗位实行竞争上岗。目前,镇里中层干部平均年龄37岁,在乡镇一级殊为难得。这几年,大瑶镇自主招录规划、财务、投融资等专业人才20余人,其中不乏名牌大学研究生。

扩权是手段,强镇才是目的。如今,扩权强镇的经验在被推广,也在被完善。

2018年,汨罗市弼时镇被定为改革试点镇。弼时镇党委书记吴艳平希望,下一步改革能有更大突破,把尽量多的公共权力和行政审批服务事项下沉到乡镇,让乡镇干部摆脱不合理的束缚,有时间精力和财力物力为企业和群众办实事。

街乡吹哨,部门报到

半月谈记者 鲁畅 熊琳

北京市“街乡吹哨,部门报到”改革,赋予街道乡镇更多自主权、协调权、管理权、考核权,推动治理重心下移、力量下沉,极大缓解了城市治理“最后一公里”难题。

群众难事“吹哨”解决

“自打公司成立,我们周边的100余户居民就没睡过踏实觉。”石景山区五里坨街道三家店地区老住户刘书舫说。

刘书舫口中的“公司”是指位于三家店火车站东侧南院附近的天龙燃气公司,公司院内常年存放6个大型液化气储存罐,最高存气量达800立方米,且公司位于10万千伏高压输电线下,安全隐患极大。

多年来,五里坨街道多次主动协调相关部门尝试解决,但始终缺乏有效手段,天龙燃气公司安全隐患成了一块难啃的骨头。“这些年,街道只能关注燃气公司周边情况,加强值班人员巡逻频次,防止安全事故发生。”五里坨街道党工委书记方庆祥说。

2018年,石景山区启动“街乡吹哨,部门报到”工作,五里坨街道将天龙燃气公司整治工作列为辖区“一号项目”。

吹哨第一步,五里坨街道请来区安监局、工商局、城管委燃气办、消防支队等,确认该公司存在重大安全隐患的事实,停止对其换发经营许可证,责令其到期后停止经营销售。可是,经营许可到期后,该公司仍拒绝搬离,又因该地土地权属复杂,涉及多家央企,相关执法工作再度“卡壳”。

面对难题,街道再次吹哨,区发改委主动领命,将问题向市发改委汇报,请求支持。经多方协调,一个月后,国务院国资委下发《关于配合做好北京疏解整治促提升专项行动相关工作的通知》,明确将疏解搬离天龙燃气公司列为重点任务,要求涉及到的央企部门配合落实。

2018年7月末,大型液化气储存罐被全部拆除,常年困扰居民的安全隐患终于解决。

同样得益于“街乡吹哨,部门报到”机制的推广,昌平区天通苑南街道一声哨响,辖区交管、城管、司法等部门及物业公司齐响应,将存在多年的86辆“僵尸车”一举清除;东小口镇结合实际,实行“村(社区)吹哨、各部门报到、镇领导到位”,通过修补低洼路面、设置公共充电桩、安装“智慧门禁”等一系列措施,群众的获得感、幸福感不断增强。

为街乡赋权,让职能部门围着基层转

哨声有什么魔力,让各职能部门闻声而动?专家表示,“街乡吹哨,部门报到”的实质,就是治理重心下移,行政条块重构,解决基层组织权责利不对等。

“对于北京这样的特大城市而言,街乡管辖范围大、人口多、问题更为复杂,街乡工作只能强化,不能削弱。”中国人民大学公共管理学院教授刘鹏说。

街道干部表示,过去为解决辖区某一“城市病”问题,需要协商协调相关执法部门,常常是一家一家“拜山门”,周期长、效率低,“办一件小事,就得协调十天半月”;现在,各职能部门对街道的单独考核取消了,街道对职能部门参与社会治理情况进行考核,考核结果与被考核单位年度绩效和评优名额挂钩,哨响不到就可以给“差评”。

执法力量和权力向基层一线下沉,是“街乡吹哨,部门报到”机制的核心内容。在石景山区,相关职能部门组成综合执法队,执法力量党组织关系全部转入街道,街道党工委行使管理权、考核权和任免建议权。同时,将380项行政处罚权下沉到街道,规范综合执法流程,实现了“看得见、管得了”。

机构设置事关精细化治理成效。石景山区城管工委常务副书记高慧儒介绍,石景山区设立城管工委、城市综合管委,统筹环保、城管执法、环卫等部门开展工作。街道综合执法指挥中心直接对接区城管工委,城市管理各相关部门要做到“随叫随到”。

“一个部门单打独斗解决不了问题,党员干部坐在屋里也发现不了问题。”高慧儒说,职能部门向一线报到后,“铁路警察各管一段”的现象明显减少,管理审批部门与综合执法部门实现了信息互联互通,更便于后续执法和管理的跟进。

实践证明,“赋权”“下沉”“增效”是做实“街乡吹哨,部门报到”机制的三个关键词。赋予街镇更多权力、推动治理重心下移与力量下沉、机构设置要增效,少了哪一样,效果都会打折扣。

目前,“街乡吹哨,部门报到”机制已在北京169个街乡进行了试点,下一步将全面推开。同时,北京还努力把“最后一公里”向下延伸,探索“吹哨报到”机制的二级体系。

北京市委书记蔡奇强调,要推进“吹哨报到”向社区延伸。群众身边的事基本在社区,城市治理的“最后一公里”就在社区。要以健全完善机制为突破口,激活社区这个“神经末梢”。

全国人大代表、湖北省咸丰县清坪镇申里坝村中心卫生室医生杨芳:基层治理,事务繁杂。人口管理难、化解矛盾难、风险防范难、服务供给难等诸多治理难点,都受困于治理人员、治理力量严重不足。加之治理手段落后,治理资源有限,基层治理现状与百姓期待相比,落差巨大。在此情况下,整合理顺、充实壮大基层治理力量,进一步推动治理资源下沉,让群众事情有人办,群众诉求有人管,必然成为实现基层善治的重要抓手。

上海市公民警校的志愿者在向社区居民介绍防止诈骗的方法 裴鑫 摄

支点二:充实一线队伍

(新探索:部门力量下沉、一站六联、社区“三代制”)

“千军万马”到基层

半月谈记者 郭敬丹 吴振东 兰天鸣

近年来,上海以强化街道党工委职能作为突破口,把管理和服务力量放到基层,让“千军万马”到基层、在基层,使社区居民有了更多幸福感。

“巨无霸”社区康城的“变身”即得益于此。康城位于上海市闵行区,建筑面积208万平方米,实有人口3.2万多人。由于早期购房人员多为炒房客,小区公建配套设施严重不足,开发商、业委会、物业公司、居民间矛盾尖锐;小区技防设施基本瘫痪,人防形同虚设,是上海知名的治安“老大难”社区。

2016年起,康城所在的莘庄镇党委、政府挂牌成立了康城社区党委、康城社区委员会和康城社区中心,下沉社区事务、卫生、文体3个中心,增设城管、公安、市场监管、房管4个工作站,并配备8名专职人员。

组织架构搭起来了,4个居委会及相关职能部门在“两委一中心”牵头下,定期召开例会,协调解决小区里的各类问题。曾经总是要报镇职能部门“走流程”的社区难题,通过驻点工作站第一时间即可协调处置,社区宜居度大大提升。康城社区居民说,“如今,你请我搬家我都不搬了”。

黄浦区南京东路街道党工委书记张婷婷表示,随着社区治理、城市管理的精细化,面向基层的力量不断整合,街道在协调处置难点问题方面更有作为,效果大大提升。

南京东路街道辖区内的广西北路一带是典型的老城厢,餐饮后厨紧贴居民区曾引发不少矛盾。现在,城管、房办和绿化市容等各支力量都直接下沉到居民区,与居委会人员一起定点巡逻,社区难事实现了“马上办、直接办、当场办”,群众投诉意见明显减少。

在管理提升的同时,社区服务也随着力量下沉丰富起来。

“这里的饭菜味道好,价格便宜,我中饭、晚饭都在这里吃。”黄秀芬阿婆带着3岁孙女到社区食堂吃中饭。食堂在普陀区长征镇新城片区网格化综合管理服务片区(中心)内,服务区域涵盖周边9个居民区及企业楼宇。

长征镇副镇长徐军说,通过建设15分钟社区综合管理服务圈,长征镇有效解决了社区服务供给“资源散、空间小、内容少、距离远”的问题。

充实基层干部队伍是推动治理重心下移的重要抓手。上海把社区书记队伍建设纳入了全市干部、人才队伍总体规划,将优秀社区书记纳入事业编制;建立职业资格认证制度,形成“三档十八级”岗位等级序列和薪酬体系,并实行动态调整和增长。

“80后”王晓航原来是上海宝钢超塑分厂的一名项目经理,2017年,他在上海市区两级政策支持下,转型为社区工作者,2018年8月成为上海苏州河畔清水湾区的居民区书记。

“在企业,主要抓生产,抓效益,增减盈亏看得见;在社区,办好一件件具体而微的‘小事’,为老百姓解决急难愁,获得居民的认可和称赞,我也很高兴。”王晓航说。

如今在上海,一支4.8万人的社区工作者队伍、2万多个党建服务站点已然成形。基层人才不仅更加职业化、专业化、年轻化,也更有尊严感、获得感和成就感。

一站六联,联起民心

半月谈记者 谭元斌

治安靠狗,办事靠走。一句土话折射出山区基层治理力量的不足。

在湖北省咸丰县,263个村如今全部设立基层社会治理工作站,“治安联防、纠纷联调、平安联创、困难联帮、服务连心、发展联手”的“六联”模式,让基层治理有了好抓手。

村级“统战部”

在咸丰县实现全覆盖的基层社会治理工作站,被一些党政干部称为村级“统战部”。

“统战部”以村党支部为核心组建,整合村“两委”、三会(治保会、调委会、协会)、四中心(综治、信访、维稳、便民服务)、两代表两员(党代表、人大代表、政协委员、网格员)、乡贤能人、“两新”(新经济、新社会组织)法人、妇联等力量,选优配强工作站队伍。

咸丰县高乐山镇老寨村是首个设立基层社会治理工作站的村。工作站43名成员,涵盖了村内各方面人士,用村党支部书记李明友的话说,“连对村‘两委’有意见的人都包括在内”。由于覆盖面广、代表性强、权威性高,一些村干部摆不平的事,工作站却能“轻松搞定”。

咸丰县委常委、政法委书记刘拥军告诉半月谈记者,设立工作站,就是要团结更多、更广泛的力量解决基层问题。

2016年,忠堡镇板桥村开展易地扶贫搬迁安置点征地工作,得益于工作站的协助,仅用3天时间就完成全部征地任务。项目实施过程中,要迁走张氏宗族的一座祖坟,张姓村民阻止迁坟,工作一度搁浅。后来,工作站成员、张氏家族70多岁的张明怀老人连续几夜召开家族会议,动之以情晓之以理,最终全族同意迁坟,且不附带任何要求。

“工作站改变了什么事情都靠村干部的局面。”忠堡镇板桥村党支部书记刘恩波说。

据咸丰县委政法委副书记、综治办主任邓永刚介绍,咸丰县263个基层社会治理工作站共有成员5208人,其中村干部1438人,其余3770人均为社会各界人士。同时,一些村在村民小组建立了由组长牵头的自管委员会,推动治理力量进一步下沉。这些村民小组组长,一般也是工作站成员。

“一网打尽”,网格员温暖贴心

山村居住分散,治理不便。为此,咸丰县建立网格化平台,让基层社会治理工作站的网格员成为“网罗民情民心”的服务者。

“网格化能够将老百姓从生到死的事情‘一网打尽’。”曲江镇春沟村网格员钟春艳说。作为工作站骨干成员,钟春艳担任春沟村网格员4年多来,通过网格化平台为村民办理各类事务600多件次。

在咸丰,网格化平台实现了“农民办事不出村”,网格员坐在办公室里即可为村民直接办理农机购置补贴、高龄补贴、砍伐证等44项审批事项。村民无法到现场的,还可远程办理。板桥村村民叶梅远在广东务工,花20元快递费就轻松办理了生育服务证。

“全县整合了‘供销e+’‘家乡宝’等一批优秀农村电商平台,将电商站点统一设在各村工作站,网格员就是联结电商和村民的‘纽带’,帮助代购生活用品、代售农特产品。”刘拥军说。

半月谈记者了解到,当地正推动银行业务进网格化平台,以及其他信息化平台与网格化平台融通,以实现真正的“一网打尽”。“最好的治理是温暖贴心的服务。”从网格员考上公务员的曲江镇综治办工作人员龚新华说。

密切干群关系,齐心奔小康

老寨村过去是扯皮拉筋的负面典型,码头作风盛行,甚至“变压器装到哪里就看谁家厉害”。现今,该村依托工作站弘扬乡村孝道文明,潜移默化之下,村风民风逐步改变。李明友告诉半月谈记者,如今的老寨村,干群关系融洽,发展势头良好,他这个村支书好当多了。

“不像以前,成天都在调解矛盾纠纷;现在干部可以把更多的精力放到发展上。”高乐山镇党委组织委员王莉谈到工作站作用时说。现在,一些由工作站成员担任负责人的农业企业、专业合作社,正在成为拉动村级经济发展的引擎。

有了工作站之后,一些工作站成员还牵头成立乡风文明建设理事会,移风易俗,让村民言行更文明、村庄更美丽。清坪镇龙潭司村大坪小组工作站成员周国恩牵头成立乡风文明建设理事会,在理事会倡导下,该小组统一规划,掀起了自建家园的热潮。小组村民自筹资金30余万元硬化院子路,绿化院子空闲地,建污水管道、路灯、广场,组内面貌焕然一新。

咸丰县清坪镇党委副书记、综治办主任任元志认为,工作站让干群关系密切了,镇村工作减负了,社会正能量增加,歪风邪气减少,群众脱贫内生动力增强,等靠要少了,社会秩序、社会治安实现明显好转。

社区“三代制”,“代”出获得感

半月谈记者 李劲峰

当前,许多在二三十年前由单位宿舍组建的老社区,普遍面临基础设施老化、遗留问题较多、公共服务薄弱等难题,成为矛盾高发区。武汉市江岸区西马街江汉北路社区近年来充实社区队伍力量、激活社区多元主体,建立诉求代理、意愿代言、事务代办的“三代”机制,让居民获得感大大增强。

诉求代理:群众上访变成干部上门

在社区《诉求代理书》上签上姓名后,江汉北路社区居民袁阿姨开启了自己的新生活。

2005年,袁阿姨的独子车祸去世后,她开始就“失独”问题不断上访讨说法。她反映的问题让社区干部极为头疼。社区居委会书记施敏说,袁阿姨的诉求社区层面无法解决,但可以通过社区的人大代表、政协委员渠道反映,争取政策。“实际上,她生活条件挺好,就是没有亲人,心里憋闷。”

位于汉口闹市区的江汉北路社区,14个小区多是上世纪80年代的单位宿舍组成。3000多户家庭,大多数都是国企退休、下岗职工。国企改制、房屋拆迁等历史遗留问题较多,居民诉求较为复杂、各类矛盾较为突出。

结合居民诉求多元化、社区工作规范化需求,江汉北路社区逐步形成诉求代理机制,由社区干部上门了解居民诉求意愿,将居民要上访的问题,转换为上门收集意见的过程,变事后堵截为事中疏导。

“我自己就是武汉市人大代表,每年都是结合日常代理群众的诉求来准备建议。”施敏介绍,加上入驻社区律师的法律服务渠道,社区形成畅通的诉求代理、日常走访、进展反馈机制,赢得社区居民信任,仅去年就代理居民诉求100多项。

意愿代言:零碎反映变成集体代言

看到住了几十年的楼房加装上电梯,江汉北路社区42号小区83岁老人孙志荣和老伴,去年12月份又搬回7楼的房子居住。就在一年前,孙志荣老人因为腿脚不便,只能在外租房,每月房租2000多元,加装电梯成了许多老人的愿望。

一些低楼层居民以影响采光、暴露隐私等理由不同意加装,社区网格员便逐户上门做工作:“加装的电梯全密封,电梯里看不到外面”“以后高楼层熟悉的邻居搬走了,楼下老人找个下棋、说话的熟人都难”……最终打消了少数住户顾虑,4栋单元开始加装电梯,并在春节前投入使用。

类似电梯加装、水电安装、水箱改造等社区公共事务,现在江汉北路社区都能通过意愿代言机制介入。依托网格员、楼栋长、邻里代表、物业公司,社区组建民情民意小组,在每周工作例会上进行居民意愿梳理,将分散的居民需求变成集中反映的民意呼声。

社区网格员桂丹说:“现在我们代言社区居民集体意愿,对外协调政府职能部门支持,对内做思想工作化解异议,工作起来理直气壮。”

事务代办:居民跑腿变成社区“代跑”

江汉北路社区还探索针对辖区空巢老人、残疾人、高龄老人等特殊群体,开展事务代办,让社区居民少跑路、不跑路就能解决问题。

一名刑满释放居民因长时间服刑,谋生技能不足,加上家庭离异失独,住房被拆迁,面临住处、户口、生计等一系列难题。刚出狱到社区报到后,居委会工作人员在公安、民政、房管等部门来回奔波,帮他陆续代办了廉租房、落户、低保等政策手续。原打算“破罐子破摔”的他,重新燃起生活的希望。每周社区组织的公益劳动,他都是最早赶来,和志愿者一起清理楼道、打扫雨棚。

如今,垃圾分类、小区停车等社区普遍面临的难题,都得到妥善解决,一批社区文明公约获得居民的认同、遵守。邻里守望、志愿服务在社区蔚然成风。

江岸区委书记王炜说,“三代”工作机制充分发挥基层党组织的核心引领作用,传递党的声音、收集社情民意、调解矛盾纠纷,解决居民群众最关心最直接最现实的利益问题,有助于引领德治便民、法治惠民、自治利民,探索形成共建共治共享的社会治理格局。

全国政协委员、江苏汇业(南京)律师事务所主任魏青松:将治理重心下沉到基层,采用协商民主的治理手段,行之有效。民主的本质是寻求利益交集,找到最大“公约数”,有利于整合社会关系,减少社会矛盾,扩大社会共识。基层协商民主的公开性,可以使得治理决策过程更加透明;其广泛参与性,有助于基层治理的相关利益群体展开真诚讨论,共同形成意见。而参与协商过程体现的平等性、责任性和回应性,为基层干部群众提供了确定问题、讨论证据和形成决议的机会。这一体制机制能够包容不同利益诉求,使各种意见充分表达,最终达成共识。利用好、完善好、发展好这一发端于基层的重要治理路径,将使我国基层治理展现出旺盛的生命力。

章丘区施家崖村林下经济红火

支点三:激活协商民主

(新探索:民主议事、四会管村、参与式协商)

民主议事,议出好村风

半月谈记者 高一伟

在江西省横峰县姚家乡,有一个远近闻名的村小组——“好客王家”,38年来坚持民主议事,在会议记录中适时提炼总结,形成了良好村风和基层治理的制度保障。

走进村庄,道路平坦干净,房屋错落有致,村民广场的“好客王家”四个大字格外显眼。

在王家村小组党员活动室内,整齐地叠放着一沓笔记本。王家村民理事会理事长王有才告诉半月谈记者,王家有遇事村民商量民主议定的传统,至今保留着自1981年以来的党小组、村民小组会议记录本。

小心翼翼地翻开其中一本,里面是1981年的会议记录。“这一页记录了我们成立生产队后,和邻村关于菜地划分的最终方案。”王有才介绍说,当时分了菜地就意味着完成了“分田到户”的扫尾工作,“从那时起,村里就有了记会议记录的习惯”。

“开会作记录不是为了走形式,而是为了让这些记录成为村民日常遵守的行为规范,成为治村的依据。”王有才说,村里不是每次开会都作详细记录,但凡有争议或者决定执行的有效期比较长的规定,都会认真做好记录。

“到了1995年,村里的会议记录已积累了很多内容,涉及土地、水利、道路、公共财物、卫生保洁和精神文明等多个方面,会议记录员也换了好几个,大家查询会议记录越来越不方便,内容亟待整理。”村里第一任会议记录员王有录说,《治村规约》就是在这种情况下产生的。

半月谈记者发现,在会议记录本里有不少内容“因事而设”,而在《治村规约》里,大多进行了共性问题的归纳提炼。

“有的属于原有会议记录的再概括,有的则是‘未雨绸缪’。”王有录说,一些写入《治村规约》的内容,是学习借鉴外村有益经验而来。“时代在变,《治村规约》也得与时俱进,该删减该增添,都得按照实际情况来。”

38年间,会议记录和《治村规约》不仅见证着王家村小组探索民主议事、村民自治的历程,也成为王家村小组树立良好村风的制度保障。而如何确保这些好制度好规矩执行到位,王家村小组的答案是:党员带头示范。“制度符合了实际,还要有人去实实在在地抓落实。”姚家乡党委书记徐俊说。

现在,王家村小组日常议事遵循着“党小组会议-村民理事会会议-村民大会”的流程。王家党小组首任组长王华告诉半月谈记者,2015年王家党小组成立后,村里的议事效率更高了,执行效果更好了。

打出“好客王家”牌,源于王家子弟王寒的一次“灵光乍现”:“外甥女每次来王家总是赖着不肯走,王家村小并无资源优势,唯有30年良好村风打动人,不如就此打造‘外婆村’?”

对此,2015年10月3日的王家村党小组会议记录道:“王家要发展,必须改变思路,经党小组讨论,由王寒负责少儿成长教育基地蓝图规划设想。”3天后的村民会议记录本上记录:“决议成立基地筹建理事会。”2017年1月15日又记录:“讨论成立好客王家发展有限公司……”

王家村小组办起的公司别具特色:以户为单位自愿入股,最少不低于1万元,最多不超过3万元。王有才对此有自己的理解:“引进投资更省事,但那样村民就没有了参与感,我们的目标是全村一起经营村庄。”

开门迎客的王家不仅迎来了孩子,还带来了大人,农耕体验、夏令营、亲子游等全面开花,2017年头一年运营就收入100万元。

“四会管村”,管住“一言堂”

半月谈记者 王志

长期以来,一些农村存在“一言堂”问题,不仅容易导致决策失误,而且容易诱发腐败。近年来,山东省济南市章丘区探索推行“四会管村”村级民主自治新模式,构建支委会统领、村代会定事、村委会办事、监委会监事的村级组织责任体系,同时规范村权运行流程,构建起责权明晰、分权制衡的乡村治理新机制。

涉及百姓利益的事,都由百姓说了算

此前,章丘区刁镇逯家村没有自己的幼儿园,村里学龄前儿童不得不出村就读。村两委班子组织村民代表逐户征询村民意见,最终在村民大会上由村民决议投资50万元建一所幼儿园。2018年建成投入使用后,第一个学期就迎来60多个孩子。

“不管是发展项目,还是建设美丽乡村,只要是涉及全村百姓利益的事,都由百姓说了算,人人都是当家人!”逯家村支部书记、村委会主任郭锡龙说。

章丘区民政局基层政权与社区建设科科长谢凤双介绍,支委会是村级组织的领导核心,行使领导权,着重抓大事、抓重点、抓龙头、抓中心;村代会行使决策权,凡村级重大事项必须召开村民代表会,表决通过方可实施;村委会行使执行权,负责村务管理;监委会行使监督权,避免“一言堂”和决策失真。

双山街道三涧溪村曾是远近闻名的“老大难”村,曾连换5任支部书记,村集体负债高达60多万元。2004年,现任村党总支书记高淑贞上任后,在村里成立村务监督委员会,村务公开、财务管理、集体“三资”管理等与村民利益息息相关的大小事务全部实行民主监督。

“村里每花一分钱,都要监委会成员签字才能生效,村民们心服口服。”三涧溪村村民赵顺利告诉半月谈记者。如今,通过旧村改造,他家住上了100多平方米的新房,日子过得很舒心。

村权运行36条,将小微权力关进“笼子”

在“四会管村”框架内,章丘区积极加强对村级权力运行的监督制约,规范权力运行流程,将小微权力装进“笼子”。

章丘区制定了村干部在村级重大事项决策、项目招投标管理等村级集体事项上的18条规定,明确了在村民宅基地审批、困难补助申请、涉农资金发放以及村民使用村级印章等便民服务事项上的18条规定。村权运行36条,基本实现了村务权力全覆盖。

最近,明水街道王家寨村有一个投资150万元的文体中心项目,自从在党员、村民代表会上论证以后,很多关系户找上门,想承接这个“好活”。村党支部书记高洪军明确告诉对方,工程要按规定公开招标。

招标大会当天,王家寨村民、党员代表、村监委会成员集体与投标人面对面,现场参与提问、参加讨论、民主表决,让村民大会“拍板”,既公开透明,又少花了钱。

高洪军说,规范权力运行流程可以避免权力暗箱操作,还有效防范了村干部推诿扯皮、故意发难、吃拿卡要等现象的发生。比如,在办理便民服务事项时,群众一看流程图就知道所办事项的具体步骤,而且享有首问负责、一次性告知、限时办结等权利,村干部享有审核权的同时也承担服务职责。

激发自治新活力,让乡村风清气正

章丘区“四会管村”从制度上保障了群众的参与权、决策权、管理权、监督权,真正让村民当家做主,增强了村务公开、民主管理的实效。

一些村干部反映,支委会统领、村代会定事、村委会办事、监委会监事做到了领导权、决策权、执行权和监督权“四权”的合理分配和有效结合,实现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四民主”的责任落实和有机统一。

章丘区委组织部组织员办公室主任王绍兵说,村务决策阳光公开,既减少了矛盾纠纷,密切了干群关系,又增添了村级发展活力,促进了农村稳定和经济发展。

三涧溪村通过抓党建促发展,让党员群众拧成一股绳。高淑贞带领全村流转土地4000余亩,建设现代农业基地和集约型工业园区,引进引办近百家企业,全村80%的青壮年劳动力实现了就近就业,村集体收入达到300万元。

谢凤双说,推进农村基层民主治理的规范化、高效化、系统化运行,提升了农村基层组织建设和农村治理水平,让群众得实惠,激发了乡村振兴的新活力。

有事好商量,参与协商有力量

半月谈记者 王俊禄

“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛。”在改革开放先发地区浙江温岭,自1999年起探索了“民主恳谈”这一基层协商形式。在党的领导下,经过近20年的发展,这种群众自发参与的协商平台,已逐步与人大制度相结合,在参与政府预算决算、完善基层治理体制中发挥了重要作用。

一种行之有效的协商平台

温岭地处浙东沿海,是我国第一家股份合作制企业的诞生地。民营经济蓬勃发展的同时,社会利益趋于多元,矛盾多发。“上世纪90年代每年都有社会主义路线教育活动,干部在会上讲,社员在下面听,但农民不愿意听,干部也不愿意讲,会一散就忘。”温岭市人大常委会原主任张学明说。

能不能换个方式?1999年,台州和温岭市委宣传部门选定松门镇作为“农业农村现代化教育论坛”的试点,采取“与群众双向对话”的方式来举办论坛,这就是“民主恳谈会”的初始形态。

“说是论坛,其实就是一个说话的地方,设置一个平台大家开圆桌会议。”温岭市委民主恳谈工作办公室主任陈奕敏说,镇里的领导、村里的农民大家都围着桌子坐下,有什么就说什么,平等对话。主题包括镇村的财务开销、环境整治、设施建设、发展重点等,农民提出看法、意见,干部详细解答或吸收建议。

半月谈记者梳理发现,温岭民主恳谈经历了三个发展阶段:最初作为一种思想政治工作方式,加强基层政权与社会公众的对话和沟通;取得成效后,被纳入公共政策制定过程,并向经济、社会、文化、民生等领域推广;其后,又被引入乡镇人大,通过“参与式预决算”监督政府,并从镇级升格到市级政府部门。

通过近20年的探索,温岭建立起包含政府决策协商、预算协商、工资集体协商、党内协商、政协协商、村社区基层事务协商、社会组织协商等广泛而多元的基层协商民主机制,有力提升了基层治理现代化水平。

监督政府“钱袋子”

在政府决策和执行过程中,群众广泛深度参与、自由表达反对意见、充分对话达成共识已成常态。据介绍,温岭全市每年要举办2100次民主恳谈,话题包罗万象。

“广泛听取、吸收群众意见,让民众参与政府决策监督,实现了领导方式和干部作风的双重转变,降低了政府决策成本,减少了实施阻力和后遗症。”温岭市泽国镇人大副主席梁云波说。

2018年8月31日,泽国镇十七届四次人民代表大会在听取财政决算报告草案的基础上,首次组织代表就财政决算开展专题询问。这是泽国镇人大对财政预决算监督工作的新尝试,目的是提高财政资金绩效,提升政府编制预算科学化。

“在财政决算草案中加入了预算执行情况标注,预算对应决算,我们一目了然。”一本账就能看清政府一年做了哪些工作,这是代表们特别赞许的地方。

“以前分代表团讨论,问题提出后有时候落不到实处。但是专题询问是面对面,代表都在现场,政府有压力,解决问题更有力,同时也让政府工作更透明,与代表的沟通更顺畅,减少了误解。”泽国镇人大代表徐文斌说。

对接融入根本政治制度

2005年至今,从“民主恳谈”到参与式预算决算,梁云波一直是基层一线的亲身实践者。他认为,虽然浙东沿海地区探索地方参与式预算的最初动因并不是针对人大制度,但恰恰是通过人大制度的有机对接,这种探索才逐步制度化、规范化,并成为激活地方人大制度的有效切入点。

基层探索过程中,加强党的领导始终贯穿其中,各部门则各扬所长,形成合力。梁云波说,比如泽国预算绩效管理,是在党委的正确领导下,由镇人大牵头组织,政府及预算单位协调配合,人大代表、专家以及公众广泛参与的协商运作机制。

在这样一个多方参与运作的机制中,党委处于领导位置,为预算绩效管理工作指明正确的方向。人大处于主导位置,着力推动预算绩效管理的工作进展,全程设计预算绩效管理的各个环节,全面推动人大代表、专家和公众参与。政府既是预算的编制者、执行者和预算责任的承担者,也是预算信息的主要提供者,需要向人大代表和公众代表报告预算和反馈预算修编、修正信息。人大代表、专家和公众则不仅是信息来源接受者和传播者,更是预算民主的具体实践者。

受访专家表示,这些基层探索,其本质是围绕着一个核心议题:“有序组织人民群众广泛参与预算协商、讨论、决策并不断强化对预算的审查和监督,调动人民依法管理公共事务的积极性、主动性和创造性,保证人民当家做主。”

全国人大代表、浙江省人民检察院检察长贾宇:当前,我国正处在社会转型期,社会矛盾复杂多元,有时很难用道德、法律等单一方式定分止争。多元参与、多元共治、多元调解这一社会矛盾化解方案,则可充分发挥各个社会治理参与方的作用,全方位、联动式、低成本促成案结事了,维护社会和谐。

一方面,进入新时代,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有着更高的期盼,基层治理需要以更多元的服务方式来回应。另一方面,通过多元参与、多元共治、多元调解,人民群众既是见证者、受益者,又是参与者、建设者,可大大增强人民群众对基层治理工作的获得感和满意度。

在三调合一中心内,纠纷双方握手言和

支点四:强化多元调解

(新探索:新“枫桥经验”、调解“一站式”)

群众有疙瘩,大家共同解

半月谈记者 马剑

发动和依靠群众、就地化解矛盾、坚持矛盾不上交,是“枫桥经验”的主要做法。如今,“枫桥经验”在消除社会治理疙瘩方面内涵不断丰富、功能不断拓展,并在浙江基层生根发芽。

自家人处理好“自家事”

在“枫桥经验”发源地浙江诸暨,一根空调外机滴水管引发两家人矛盾,最终因“西施娘家人”家事服务工作联盟的介入得到妥善化解。

2018年9月初,诸暨首个“西施娘家人”家事服务工作联盟在暨阳街道成立,职责包括联合化解家事矛盾、统筹实施“家庭说法”、探索开展家事合议等。联盟由各社区家事工作室推荐的优秀代表组成,同时吸纳法律顾问、心理辅导员、公安民警等专业成员。

“清官难断家务事,家事工作往往会牵涉到人情与法理的碰撞。”联盟首任主席陈维芹说,联盟会针对性地选派成员,统筹司法、民政等相关职能部门资源,指导、帮助、参与基层疑难案件调解,这让社区有了可以借助的专业力量。

“关键还是要调动群众的积极性。”在社区一线工作了20个年头的陈维芹说,这就要求社区工作者进一步挖掘和凝聚各方力量,江新社区目前拥有16个社会组织,居民都乐于通过各种形式服务社区。

依靠群众,广泛发动社会力量

2017年底,湖州市吴兴区织里镇一家服装厂的刘姓负责人跑路,引发员工集体讨薪,是“平安大姐”的及时介入化解了矛盾。“平安大姐”发起人徐维丽2003年来到织里镇经营童装。2015年12月,徐维丽与周边的好姐妹一合计,一个由来自9省份的24名“老板娘”组成的“平安大姐”志愿团正式成立。

湖州织里的“平安大姐”只是“枫桥经验”在浙江基层生根发芽的一个缩影。在浙江,依靠群众并充分发动社会力量参与社会治理成为共识。浙江全省社会组织从2007年的2.4万个增加到2017年的5.1万个,平均每万人拥有社会组织数达9.2个,位居全国前列。

在宁波象山,当地在千年渔都石浦先行先试,铺筑了一条适合海岛治理的“海上枫桥经验”之路。针对海上矛盾纠纷牵涉人员广、涉及部门多等问题,当地聘请了有威望的“海上老娘舅”和海上事故调研员加入“资源库”。纠纷调处前,由矛盾双方选择信任的“海上老娘舅”及工作人员主持调解。

象山县公安局局长宣业靖说,借助“你点我调”的点将机制,石浦港区海事、渔事纠纷年均化解360余起,调处成功率100%。

“枫桥经验”的变与不变

“枫桥经验”历久弥新,迸发出旺盛生命力,关键在于能够顺应形势需要,创造性解决不同时期的社会矛盾和问题,以最小的社会治理成本实现最大限度的社会稳定与和谐。

绍兴市委常委、诸暨市委书记徐良平表示,“枫桥经验”在新时代有“三个不变”,即坚持贴近群众的作风不变、坚持依靠群众的方法不变、坚持服务群众的宗旨不变;有“三个变”,即理念上由管理向治理转变、方法上由传统向智能转变、领域上由线下为主向线上线下融合转变。

推进自治、法治、德治“三治融合”,是近些年来浙江基层创新发展“枫桥经验”的最新成果。比如,坚持“三上三下”民主议决事制度,通过最广泛动员群众参与决策,从源头预防矛盾发生;制定村民行为约束“负面清单”和劝导式“正面清单”;设立村级法治大讲堂,引导群众依法维权等。

浙江省委党校马克思主义研究院院长胡承槐教授认为,“枫桥经验”进一步发展的基本趋势是,从社会治安综合治理的典型经验扩展、跃升为“三治融合”的基层社会自治典型经验。

调解有了“一站式服务”

半月谈记者 陶冶 于宏通

基层治理,一大难点在于化解复杂多样的基层矛盾。面对群众情绪激动、事实牵扯不清的争端与纠纷,传统处理方式往往是乡镇、街道接触后,转往信访部门,再转往相关职能部门处理,耗时费力不说,群众还可能因部门间推诿扯皮,心生怨气。如何使群众矛盾纠纷方便快捷地化解?重庆市南岸区南坪街道成立“三调合一”中心,为老百姓提供调解“一站式服务”。

告别“讲不透,管不住”

“在过去,很多纠纷我们只能‘搁平捡顺’。”南坪街道政法书记刘平说,南坪地处重庆市南岸区核心商圈,治安状况复杂、矛盾纠纷频发。有些矛盾涉及公安、司法,街道干部“讲不透”也“管不住”,可告知居民到相关部门处理时,居民往往误以为街道在推诿,情绪激动时更会激化冲突。

南坪派出所也面临同样的困难。派出所日均接警量100余起,矛盾纠纷的原因复杂多样。“老百姓来这里都想要讨个公道。”南坪派出所副所长杨兵说,事实上,很多警情并不是治安案件,不能简单地适用治安处罚,让老百姓期许的“有困难,找警察”有了现实落差。

司法、公安、法院各自单线调解、分头处置的局面,让第一时间接触到矛盾纠纷的基层调解“前端”疲于应对,群众诉求也无法快捷表达和有效解决。基层调解如何真正“管用”?

2018年8月10日,重庆市南岸区司法局、公安分局、法院联合发文,在南坪街道开展矛盾多元化试点工作,在南坪派出所旁边,建立“三调合一”中心,由退休政法干部、干警和群众工作经验丰富的街道办事处工作人员等组成调解队伍,集中、定点地开展调解工作,“三调合一”机制由此成形。

调解也有“一站式服务”

为南坪街道某商户守夜而受伤的杨先生没想到,“三调合一”的有效工作能让他当场就收到2万元的垫付治疗费,伤情得以及时诊治;被好友不小心烫伤的李先生没想到,“三调合一”化纠纷于无形,既维护了自己权益,也避免了与好友对簿公堂……

邻里摩擦、合同纠纷、甚至是轻微治安案件,千头万绪的基层矛盾在重庆市南岸区“三调合一”中心能够得到“一站式”调解。“‘三调合一’中心建在街道,调解服务覆盖所在的整个南坪片区,老百姓出现了矛盾纠纷,不用再担心诉求无门和诉累压力。”南岸区司法局副局长邵晓宇说。

“中心实行专业专岗调解,解决了街道、民警法律专业知识有限,调解能力和时间受限的问题。”“三调合一”中心负责人李洪峰说,中心还建立了快捷的司法确认通道,调解协议经南岸区人民法院裁定后,具有法律效力,可申请强制执行,确保群众“调了不白调”。

据统计,中心自成立以来,日均调解各类矛盾纠纷5起,申请司法确认4起,调解成功率达96.8%。邵晓宇说,“三调合一”中心受到群众欢迎有多方面原因,一是简单快捷,不收费,也不用在各部门间跑来跑去;二是调解员专业,有经验,能让当事人心服口服;三是背靠法院、派出所,有权威性。

筑牢社会稳定的“第一道防线”

“三调合一”中心的建立让群众在家门口就能找到反映诉求的通道,节约了法院审判资源和派出所警力,更筑牢了人民调解在维护社会稳定中的“第一道防线”。

据了解,“三调合一”中心建立了现场处置机制,中心调解员根据实际情况参与派出所出警和街道现场处置工作,确保在第一线解决矛盾;建立了值班机制,矛盾纠纷处置响应24小时在线;建立了跟踪办结机制,实行首问负责,不论矛盾是否化解,调解员都会“一对一”跟踪后续情况。

下一步,“三调合一”中心还将探索相关部门或专业性行业性调委会与“三调合一”中心的联动调解机制,以已建的“三调合一”为平台,对全区172个人民调解委员会进行培训,启动“金牌调解员大篷车”、院坝调解会等活动,让调解力量继续下沉,以法治思维重塑社区治理工作。

全国人大代表、江苏省张家港市永联村党委书记吴惠芳:当前,针对改革发展新动向、社会治理新问题、人民群众新诉求,坚持基层群众唱“主角”,提升其自我管理与自我服务水平,同步完善其自我教育和自我监督能力,应成为推动基层治理重心下移的治本之策。

提升自我管理与自我服务水平,本质上是尊重群众主体地位,让人民群众成为推进基层社会治理现代化的最大受益者、积极参与者和最终评判者。基层自我管理与自我服务水平的高低,折射出基层治理的整体质效,反映出治理重心下移稳不稳、实不实。

下一步,应加快建立和完善以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡基层社会治理体制,发挥群众自治组织自我组织、自我管理、自我服务的优势,让基层治理真正实现“民事民议、民事民办、民事民管”。

邻居们前来帮助覃发英(左三)搬家 刘坤 摄

支点五:提升自我管理

(新探索:道德银行、一约四会)

“道德银行”让有德者有“得”

半月谈记者 吴晓颖

每个季度到村委会用“道德积分”兑换生产生活用品,已成为四川巴中市南江县关坝镇小田村村民的生活习惯。

2019年2月2日是农历腊月28,全村人在村委会包好饺子、吃完饺子宴后,热闹的“乡村道德银行”积分集中兑换活动就开始了。70岁村民覃发英用130多分兑换了一袋米、一袋面、一桶油,“这些都是过年少不了的东西”。

建设“乡村道德银行”是巴中市革新基层治理方式的一项探索。

地处四川省东北部丛山中的巴中,是革命老区,也是集中连片贫困地区。近年来,国家对西部地区加大投入,各种惠农政策越来越多,腰包开始鼓起来的农民,“精神脱贫”还是难题。精神文明建设滞后,文明习惯缺失,陈规陋习盛行……如何让“好规矩”点亮农家的好日子?

2017年,小田村率先兴办“道德银行”。“道德银行”借鉴银行运作理念考核村民道德行为,量化道德积分,存入村民个人账户,积分高者可给予一定生产生活物质激励。

半月谈记者看到,积分评定表内容分为爱国守法、文明新风、清洁卫生、团结和睦、勤劳致富等5个方面,有40多项指标。“参与村里临时性的环境卫生整治集体活动的,一次加10分”“克扣老年人吃、穿,辱骂父母、翁婿、兄弟、妯娌的,一次扣10分”……

目前,“道德银行”已覆盖南江县全部乡镇,积分标准、评分办法、奖励程序均由村民自主制定,办“银行”成了全村人最关心的公事,道德建设的内生动力由是形成。

“最初大伙以为‘道德银行’是存钱的地方,担心只打分不兑现。首次兑换物品后,大家的积极性就上来了。”覃发英回忆,仅制定积分标准,村民们就先后讨论、修改了10多次。

如何确保积分评定不打人情分?据介绍,小田村成立了3个考评小组,村中7个社每社推选2~5名村民为考评组成员,3个考评小组交叉检查打分,然后由驻村工作队、村干部组成的监督组核查监督,每户村民的得分情况都会在村公示栏、微信群、QQ群中公示。

49岁的小田村1社村民虎永飞是考评组成员,“一观、二问、三讨论”是他总结出的打分经验。“如果出现考评组各成员对某户打分分值差别大的情况,大家回去后会重新讨论。”虎永飞说。

定期公示的道德“账单”,给村民增加了无形的压力。“各家各户得多少分,都在村务公开栏上贴着,分少了脸上挂不住。”覃发英说,以前他习惯每天早上脚一蹬铺盖,就下地干农活,现在再忙也要先把铺盖叠好、把房前屋后的地扫好。

巴中市委书记罗增斌说,建设“乡村道德银行”,把村民组织起来,实现自我教育、自我管理,让有德者有“得”,是乡村德治常态化、长效化的可行载体。

“约”“会”多了,村子活了

半月谈记者 姚子云

在江西省新干县城上乡大坑村老年活动中心,村里60岁以上的老人齐聚一堂,欢声笑语在屋中不时响起。这里在举办李发根70岁生日宴,原本烟花、爆竹、流水席的“传统”模式,变成了水果、甜点、谈心的“新三样”。

“以前办寿宴是件头疼事,要请村里400多位60岁以上的村民吃饭,一摆就得40多桌,浪费很大。亲朋好友全请来帮忙,人手都不够,结束后还要答谢亲朋好友,办一次就‘伤筋动骨’。”李发根说,挣点钱全砸在人情上了。

如今在大坑村,红白事大操大办的现象少了。在征求群众意见的基础上,大坑村经过村两委、村党员大会和村民代表大会制定通过了《村规民约》,村里成立了村民议事会、道德评议会、禁毒禁赌会、红白理事会4个自治组织,提升了村民自我教育、自我管理、自我服务的水平。

“刚开始大家还有点畏难情绪,婚丧嫁娶怎么能随便?不大操大办会不会被笑话?可是大家心底还是认可从简,红白理事会成员又串门入户宣传,新风尚于是越来越受到村民们欢迎。”大坑村支书李建国说。

大坑村禁毒禁赌会负责人、67岁的李六仔介绍说:“平时村民们忙着务工,但过年闲下来就会走向牌桌,这是一件让人头疼的事儿。禁毒禁赌会组织村里威望高的老人做爱赌村民的思想工作,同时组建舞龙舞狮队,让村民们有了新去处。村子热闹了,原来的‘牌友’成了‘队友’。”

禁毒禁赌会还把现有的“阵地”盘活,在老年活动中心提供免费的供暖和茶水,老中青村民可以围着炭火聊天儿。村里最热闹的去处,从牌桌变成了小广场和老年活动中心。

在村民议事会下,大坑村又成立了青年会。“村里外出务工的青壮年多,青年会就建立了微信群,年轻人有什么困难和想法在群里聊一聊,我们会积极帮助解决。”青年会会长李卫勇说,如今,大坑村的青年人归属感大大增强,并开始广泛参与村内各项事务,感觉村子也“年轻”了。

大坑村是整个新干县的缩影。在这片红色大地上,各种“约”“会”多了起来,基层矛盾少了下去,村庄的活力日益显现。

全国人大代表、浪潮集团有限公司董事长孙丕恕:今天,互联网、物联网、云计算、大数据等与人们的生活息息相关,与百姓的社交紧密相连。技术本身代表先进生产力,具备低成本、高效率的特点,能直接针对现实难题提出解决方案。一些过去需花高额成本才能实现的治理效果,技术能轻易实现;一些难解的治理困境,经由技术介入,也可获得改观。未来,要让以网络为代表的技术力量在助力基层治理方面发挥更大作用,各部门还须在打破“信息壁垒”和“数据孤岛”上下功夫,并须注意保护个人隐私。

烟台市公安局“数据警务”一体化指挥调度大厅

支点六:用好技术支撑

(新探索:数据警务、智慧城管)

“数据警务”,助力平安

半月谈记者 滕军伟

深度整合和运用大数据,以合成作战为核心、以警力共享为关键、以数据治理为支撑、以智能执法为保障的“数据警务”,近年来在山东烟台大力推行,有力提升了基层治理水平和维护社会治安的效能。

重构数据打造“最强大脑”

针对电动车被盗案件多发的实际,烟台市公安局经济技术开发区分局研发电动车物联网管控平台,实现对安装芯片电动车的实时定位。该模式自2016年8月份启动以来,全区累计登记备案电动车1.3万余辆,仅发生1起电动车被盗案件,且接警后1小时内就抓获盗窃嫌疑人,追回被盗车辆。

高效治理的背后,有着大数据的功劳。烟台公安按照大整合、高共享、深应用的思路,将全市37家政府部门、公共服务机构超过100亿条数据整合,建立大数据中心,日均可获取数据2000多万条。

在大数据中心,海量数据被归纳成人、物、地、案件、组织等400余个标签,每个数据被赋予特定身份,统一的烟台基础资源数据域和专题应用域就此形成。

烟台市公安局刑警支队四大队副大队长吕尧说,大数据的广泛应用,让过去很难实现的追逃打击工作变得精准。“原先是靠摸排、蹲点守候,现在只要获取犯罪嫌疑人的电话、照片,通过人像比对系统,就可以在全国范围内比对信息,犯罪嫌疑人无处遁形。”

合成作战“一体化”显威力

技术手段的改变,让日常治理的运转机制发生根本改变。“探索实行多警种、多部门合成作战的警务模式势在必行。”烟台市副市长、公安局局长赵峰说,烟台公安基于大数据应用,实行警务要素重组、流程再造、警种联动,倒逼传统警务向现代警务转型。

半月谈记者在烟台市公安局合成作战中心看到,这里推行“指挥长+1+N”工作机制,“指挥长”即专职指挥长;“1”即信息委员会;“N”即涵盖全警种、各县市区公安机关和社会联动部门。全局任何一个警种、基层任何一个民警,都可以单点发起合成作战,得到“组团”支持。

在侦查破案、扫黑除恶、打流追逃、反电信诈骗等方面,大数据合成作战效果显著。烟台市公安局经济技术开发区分局合成作战中心民警张永阳说:“合成作战平台成立后,民警通过网络就能实现基本侦查破案信息的流转,大大提高了基层派出所的办案效率。”

便民服务“数字化”

借助最新技术,“数据警务”也正在成为破解放管服难题的重要服务平台。

今年1月,招远市民纪女士通过网站提交了“申请驾驶证遗失补证”业务。她在大数据平台上进行人脸识别、身份证图片上传等简单操作,民警通过审批系统进行信息核对、证件办理、证件邮寄等几个步骤,便成功办结了该项业务。

赵峰说,只有瞄准为民服务的“刚需、痛点、高频点”,变“人在跑”为“数据流”,才能让现代警务释放民生红利,得到群众认可。

截至目前,烟台“互联网+公安”政务服务平台,可面向群众提供11类320项行政审批、服务办事项目,处理交通违法、学生就业户口迁移等75项事务可实现网上全流程办理。

智慧城管纠治“城市病”

半月谈记者 周闻韬

城市环境问题智能识取、一键批转,市政公用设施实时监控、智能核查……半月谈记者近日在重庆市街头巷尾看到,这里正在为城市管理注入更多智能化基因。

“清理下水道前先扔只活鸡检测是否安全,鸡没问题人才敢下井;监督环卫作业靠‘人盯人’……过去,我们在城市管理中用了许多土办法,不仅耗费大量人力物力,治理精准度也始终不高。”重庆市城市管理局局长谢礼国说。

近年来,重庆在全市启动智慧城管推广工作,运用人工智能技术发现并解决城市管理中的各种问题,推动城市管理“像绣花一样精细”。

3月1日下午,一辆小汽车违章停在江北区观音桥街道的一条道路上,严重影响了周边车辆通行。在后方的江北区数字化城市管理监督指挥中心,摄像头立即将捕捉到的这一“堵点”呈现在了大屏幕上,画面中的违章车辆处随即出现一个红框。

根据系统自动提示,中心工作人员核实后一键批转,劝导任务立即转到了社区网格员手中。半小时后,违章车辆被劝离,一个细微的城市管理问题实现了智能结案。

不仅交通有智慧管理,道路两旁的照明设施、水位超线、树木倾斜等11类常见、高发城市管理问题均已实现智能识别和全天候监测报警。“去年,我们的视频智能分析系统一共发现并上报问题28921件,城市管理正变得耳聪目明。”江北区数字化城市管理监督指挥中心主任曾卿华说。

智慧城管的推广与应用离不开顶层设计的支持。2018年,重庆市出台“城市提升行动计划”,对“推进大城智管”作出专项规划;与多家国内知名互联网企业开展合作,指导各区县差异化创新发展,构建市区两级各具特色的智慧城管平台。

100座桥梁隧道、3000点位危险源、近80株古树名木、40处暴雨积水点实现智能化监测监控管理;5个区县实施城镇地下管网信息化管理系统建设;全市城市照明智能控制系统建成率90%;GPS定位管理城管作业车辆2100多辆——这是重庆交出的智慧城管建设答卷。

谢礼国说:“今年,重庆智慧城管工作还将向纵深发力,筹备建设市级智慧城管大数据平台与城市管理执法指挥调度智能平台,努力为全市群众带来更多获得感、幸福感、安全感。”

专家评论

构建社区认同,焕发参与热情

程萍

当下,我国传统的管理理念、管理思路、管理模式和管理手段正遭遇前所未有的挑战,不断提高国家治理水平和治理能力现代化,尤其提升基层治理水平和能力,成为各级政府决策施政的新任务、新目标。

不难看出,治理体系的建设,是我国社会体制改革的重点与难点,基层治理体系的建设,是其基础和抓手。党的十九大报告指出,“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”,对社区治理提出了要求,也为社区治理指明了方向。但是,社区治理体系建设的动力来自哪里?如何调动居民积极性,自觉投入到社区治理体系建设中去?这是关系到社区治理成败的关键,也是衡量基层治理水平、治理能力和治理成效的关键,是首先要厘清和解决的问题。

改革开放以来,经济的发展使人民群众丰衣足食,受教育程度的不断提高使人民群众的民主意识不断提升,越来越重视个人合法权益的保障和维护。与此同时也出现一些与社会发展进步不相协调的现象,比如片面强调公民应该享有的权利,却不愿意承担公民应该承担的义务。为什么会出现这种失衡?如何让人民群众像改革开放初期积极投身到创业的大潮中那样,积极主动地投入到社区治理和社区公益性服务中去?区域认同,即人民群众对自己所处区域在情感和心理上的依赖,无疑是人民群众积极参与区域建设、推动区域发展、实现区域治理的内在动力。构建区域认同系统,解决人民群众参与治理的动力问题,是治理体系建设的当务之急。

区域,主要是指土地的界划,除明确的边界外,还包括自然、人文、经济等要素,可以大到国家,小到社区。由此推及区域认同,也可以大到国家认同,小到社区认同。国家认同是区域认同的最高形式,社区认同是区域认同的微观载体。治理重心下移,实现居民的社区认同,使居民自觉参与社区公共事务和公益服务,是治理体系建设首先要实现的初级目标。

社区认同系统由三部分构成,一是组织保障系统,二是福利支撑系统,三是价值引领系统。

社区的组织保障系统是要在社区内正确地处理好党的领导和政府、市场、社会、居民之间的关系。具体来看,就是要构建“党委领导,政府负责,社会协同,公众参与,法制保障”的多元治理结构,调动社区居民参与社区事务的积极性和创造性,以组织体系保障人民群众有序有效参与社区事务,行使居民权利,改善居住环境,提供优质服务,使社区居民增强社区归属感,产生社区认同。社区组织系统越健全越有效,居民对社区组织的信任度和依赖感越强,居民对社区的认同度越高。

社区福利支撑系统的实质是在社区内进行社会资源再分配。这直接关系到社区居民获得公共资源的渠道是否畅通、日常生活是否改善、社会交往和抗风险能力是否增强等,对社区认同的支撑作用显而易见。1986年,民政部从探索建立社会保障制度的高度,第一次提出了“社区”概念,其背景就是将“单位制”条件下国家资源的分配方式和渠道转移到以社区为载体的模式上来。经过30多年的探索和实践,城市社区的福利系统基本构建完成,对居民社区认同的形成起到了有效的支撑作用。社区的福利系统越完善越多样,居民从社区福利系统获得的资源越丰厚越优质,居民对社区的认同度越高。

社区的价值引领系统是由社区意识、社区习俗、社区文化以及社会道德和法律等构成的社区核心价值体系。它通过社区内各种形式的人际交往与互动进行传播,是社区认同系统最核心的内容。优厚的社区福利,优越的社区物质生活保障并不会自动、必然带来社区认同,认同需要正确的、与时俱进的核心价值系统引领。核心价值系统与社区认同紧密相联,通过社区党委(党支部)、居委会、服务(工作)站、社会组织等多元、有效的社区组织保障系统中的各类主体,对居民进行社会主义核心价值观教育,是社区价值引领系统的重要内容和工作形式,也是社区认同的重要职责和任务。

通过社区认同系统的构建,社区中的各种社会关系以及管理和服务满足了人们的生理、心理和自我发展需要,居民便对社区产生特殊的情感。这种个体对社区的心理认知,通过居民间的相互交流,积累成社区意识,在情感和心灵深处,内化为社区居民对本社区的认同感、归属感、责任感和主人翁意识,成为社区居民参与社区事务的内在动力,变“要我干”为“我要干”。人民群众一旦焕发出参与社区事务的高度热情,将成为基层治理体系建设的不竭动力。(作者系中共中央党校/国家行政学院教授、博士生导师)


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