章承朝    罗传明

　　潘口水电站的建设将占用我县耕地1.8万亩，涉及移民搬迁2.3万人。如何做好全县土地利用这篇大文章，确保耕地总量不减、质量不降、用途不随意改变，使电站建设及移民在生产生活用地上得到保障，已成为全社会关注、各级领导关心、上级国土资源部门极为重视的大事。作为肩负土地管理职能的县国土资源部门，必须站在服务潘口电站建设大局的高度，努力增强服务意识和责任意识，切实做好土地的开发和保护工作，保障电站建设及移民的生产生活用地。
　　一、深刻认识耕地保护在潘口电站建设中的重要责任
　　我县现有耕地50.53万亩，人均仅有1.2亩耕地，低于全国平均水平，节约用地、保护耕地的任务十分艰巨。随着潘口电站的上马，各项建设对土地的需求越来越大，人地矛盾就越来越突出，必须通过强化土地资源管理来解决。
　　一是各类建设用地需求量逐年增长，用地规划不能满足经济社会快速发展的客观需要，土地供求矛盾突出且利用不尽合理。近年来，随着我县经济的快速发展，一批资源利用与开发型企业落户竹山，城镇建设快速推进，生态水电建设突飞猛进，新农村建设如火如荼，各类建设用地需求强劲。而我县土地利用总体规划是1998年编制的，以2000年为基期，至2010年。基于当时的发展态势对我县未来经济发展估计不足，受指标限制对土地利用空间预留安排不够，难以满足各种建设用地的需求，使部分建设项目及农户建房用地因无年度用地计划指标而得不到及时审批，客观造成一些未批先建、违规乱占土地现象发生。与此同时，一些用地不尽合理的现象进一步加剧了土地的供求矛盾，如企业用地投入强度弱，产出效率低；城镇建设和新农村建设不同程度的存在挤占好田好地和闲置浪费的问题；各类工程建设占好补差、占而不补、占而不用的问题依然存在，凡此种种，给我县的耕地保护工作带来了巨大的压力。
　　二是各种自然灾害造成的耕地数量绝对减少，质量相对下降，土地的产出效益有所降低。近年来，我县随着退耕还林政策的实施和封山育林力度的加大，坡耕地大量退耕，水土流失虽有所减弱，但据专家分析每年流失的土壤，仍相当于在全部耕地上刮去1厘米的沃土。在平地与缓坡耕地上，水土流失虽不象山地那样易引起耕地灾毁，但其侵蚀量的累积及其所造成的环境效应是不容忽视的。加之，家庭联产承包责任制实行以来，多数农户对土地只用不养，有机肥料投入减少，导致地衰退，有机质得不到应有补充，肥粮比逐年降低，农业生产成本逐年上升。土壤锓蚀造成耕地水、土、肥流失后，土地日益瘠薄，田间持水能力降低，加剧了干旱的发展，也加剧了洪水、滑坡、泥石流等灾害的发生，我县这些灾害每年都要毁损几百甚至上千亩耕地。
　　三是各种人为因素造成耕地不合理占用和毁坏，破坏了耕作层，致使部分耕地无法复耕。一是农户不按规划建房和超面积建房造成土地浪费的现象比较严重。按《湖北省土地管理实施办法》的有关规定，农户占用耕地建房，每户不得超过140㎡，即使按上限审批，但多数主体建筑小的在120㎡左右，大的有180㎡。如果加上猪栏、厕所、道场等附属设施，平均每户都在250㎡左右，占地300-400㎡的也不少见，这就形成了户户批少占多、家家超法定面积的状况。加之，一些农户不按规划建房，造成房屋间距过大、朝向不一的问题，严重浪费了耕地。二是部分农户“一户多基”形成的土地浪费现象比较突出。随着经济的发展和新农村建设的推进，许多农户建了新房并未腾出老宅，使大量的老宅基地闲置荒芜。三是修路开矿、开山采石、挖沙取土等生产建设，造成的耕地占压、毁坏现象比较普遍。据调查，全县共有大小砖瓦窑37座，占地1000余亩，全都是建在好田好地上，绝大多数是基本农田；有的农户私自将农田表土铲除，取用地下砂料卖钱营利。此外，近年来，随着农村扶贫迁移和生态搬迁工作力度的加大，不少高山、二高山的农户纷纷外迁，他们原承包的耕地却成了撂荒地。还有很多农户的青壮年劳力长期外出打工或举家外迁，导致较好的耕地被荒芜。
　　二、发挥土地管理职能作用，为潘口电站建设全力服务
　　为潘口电站建设提供有力的用地保障，是国土资源部门义不容辞的职责，也是国土资源工作服务全县工作大局的重点任务。国土资源部门必须找准工作的切入点和着力点，在服务中履行职能，在履行职能中服务，不断提高工作效率和服务水平。
　　（一）强化规划指导，严格总量控制，确保县域经济持续发展。
　　土地利用规划是各级人民政府依法对辖区内土地利用以及开发、整治、保护所作的统筹安排，是土地集约利用的前提，也是保护耕地的法律依据。它控制着土地利用年度计划、城镇建设规划和集镇村庄规划。因此，要结合实际，顺应城镇化、工业化发展大势，按照立足当前、着眼长远，既体现超前性、又注重现实的耕地保护原则，认真做好新一轮土地利用规划的修编工作。要强化规划对建设用地总量的控制，合理确定城镇村庄用地规模和用地标准，引导人口有序向城镇及二三产业转移，降低农业供养系数，保障城镇村庄建设和经济发展的用地需求。依据相关资料测算，未来十年全县可供开发的土地和通过提高耕地生产水平等措施能够为建设用地提供5万亩左右的调控指标，完全可以满足发展建设的需求。要明确农用耕地总量控制。“为政之首，首在足食”这是中国历代治国安邦的经验，要维护社会的长治久安，保持国民经济的持续发展，必须要保护和利用好耕地，保证人均有一定数量的耕地。理论上讲，在粮食自给的前提下，粮食需求与生产存在下面的等式：人口数量×人均消费＝耕地面积×粮食单产。按照1996年我国政府发布的《中国的粮食问题》的预测，2010年按人均390公斤计算，我县粮食需求为20万吨。而我县耕地生产能力在未退耕前曾达到20万吨，现在只有15万吨左右。因此，我县农用耕地应确保不少于现有的50万亩。除国家重点建设以外，必须禁止一般建设行为占用耕地，要确保现有耕地面积的绝对量不能减少。要进一步健全和落实好基本农田保护制度和社会监督网络体系，层层落实责任制，特别是要把保护责任落实到乡村两级组织，坚决杜绝村级组织违法违规批占耕地现象的再度发生。
　　（二）盘活土地存量，减少资源浪费，实现集约节约用地。在土地利用中，往往存在一方面供求矛盾加剧、另一方面浪费现象突出的问题。集约利用土地是我县工业化、城镇化发展，基本农田保护，延缓用地矛盾的必然选择。要以第二次土地详查为契机，认真查清辖区内各类闲置土地的家底，分类对存量土地制定盘活利用措施，有效解决浪费土地资源的问题。
　　一是严格清理农村“一户多基”、城镇“一户多宅”以及农户搬迁后闲置和荒芜的土地，并将其纳入存量盘活范围。要引导农户利用非耕地迁建村庄和居民点，确需占用耕地的要鼓励向“地下”、“地上”两个空间发展。同时依法规范集体土地的流转工作，积极探索集体闲置荒芜土地的有效利用途径，充分发挥土地的使用价值。
　　二是提高城镇建筑容积率。城镇建设用地方式要由外延扩展向内涵挖潜、由粗放利用向节约集约的转变，提高土地利用率。在改善人居环境的同时，按照城镇各功能分区不同，我县城镇建筑容积率可规划在0.4－0.5以内。
　　三是对各类征而未用、批而不用圈占土地的行为要依法处理，该复耕的要督促复耕，该收回的要坚决收回。       
　　四是及时发布存量土地信息。简化规范存量土地出让、流转手续，鼓励引导用地者尽量选择存量土地，使存量土地发挥最大的经济效益。
　　五是转变供地观念，优化土地供应结构，规范招商引资用地行为。树立正确的供地导向，坚持按照规划供地和“有所保、有所控”的原则。重点向基础设施建设、工业、重大招商引资项目用地倾斜，确保工业化、城镇化发展和新农村建设及符合国家产业政策的建设项目用地需求。要逐步进行效率评估和设定投资强度参考标准，提高土地产出率和利用率。不能为了急于招商引资，满足企业的一味要求，要避免引进投资强度低、占用土地多、产出少的项目。
　　六是大力发展国土经济，减轻耕地供养系数，改变农民由单一依赖耕地转向大力发展国土经济。占我县国土面积80%的山林地年产值仅7000万元，亩产值才十几元，加上林间草地养畜产值也不过30元左右，是耕地的1/30。如果通过政策激励，加大投入，加强管理，使我县50%的林地年亩产值达到100元，可增GDP2亿元，按人均GDP1万元计，可供养2万人。
　　（三）强化土地开发整理，确保耕地总量占补平衡。土地数量有限且不可替代是人所共知的，但我们既要看到土地资源的有限性，同时也要看到随着科学的发展和技术的进步，人类改造自然的能力和开拓新资源的潜力是无限的。
　　一是依靠科技投入提高耕地质量。保护耕地，不仅要保护一定数量的耕地，而且还要保护一定质量的耕地。在耕地数量一定的情况下，利用先进的科学技术实施中低产田的改良，是保持或提高耕地生产能力的有效的途径。占我县耕地的2/3的中低产田中，缺氮、磷的占59.1%，缺钾的占22.9%。这些耕地通过工程措施、生物措施、技术措施，改变土壤径流，减少水土流失，培肥地力，提高产出率，增加耕地相对数量的潜力较大。
　　二是切实做好土地开发复垦整理工作。土地开发、复垦整理工作是实现耕地总量动态平衡目标的重要途径。开发复垦整理不仅能有效防止水土流失、保护生态环境，而且也能进一步改善农业生产条件，使原先高低不平的田块变成“田成方、渠相通、路相连、林成行、能蓄水、能机耕”的标准化农田，变“三跑田”为“三保田”，增加耕地数量和提高粮食生产能力。同时，我县有土地开发整理项目的后备资源6406公顷，可净增耕地2345公顷。继续加强土地开发复垦整理和小流域治理等项目的规划申报工作，加大项目资金的争取力度，用新增的耕地补充建设占用的耕地，确保耕地总量占补平衡。
　　三是强化土地储备，加大调控力度。建立和完善土地储备制度，是强化政府土地宏观调