上下联动、形成合力，建立健全农村公益性服务“以钱养事”新机制

 ■陈代国

　　2005年，竹山县着手建立农村公益性服务“以钱养事”新机制，改革之初，按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路，进行了站所转制和身份置换，变“养人”为“养事”，建立起“以钱养事”的公共服务新机制。很大程度上促进了农村公益性服务事业的完善和发展。但是，七年的改革实践表明改革之中也存在着一些问题，这些问题制约了“以钱养事”新机制在农村公益性服务中效力的发挥。
　　一、“以钱养事”新机制改革的困难与问题
　　（一）公共服务市场化运作的目标未能完全实现。“以钱养事”新机制改革的初衷是为了建立适应社会主义市场经济要求的农村公共服务体系，遵循市场规律，充分实现农村公共服务的市场化、社会化，然而目前农村公共服务的主体仍然是“七站八所”转制后的原班人马，服务主体多元化的市场竞争机制没有建立起来，乡镇公共服务供给主体非常单一，缺乏竞争。农村公共服务的供给和购买仍然局限于乡镇内部，公共服务的供给和购买不能在乡镇之外更广阔的范围内进行，严重制约了市场在配置资源要素之中的主体地位，进而极大的影响着公共服务产品的质量和效率。
　　（二）“以钱养事”新机制改革回潮的风险很大。改革涉及到众多职能部门的切身利益，所以不可避免地遭遇部分上级部门的反对和质疑，改革步履维艰，有些上级部门基于自己部门利益的考虑，认为“以钱养事”新机制改革砍掉了他们在基层的腿，削弱了他们的权力，影响了他们深入农村的能力，从全国范围来看，各省市乡镇一级改革可谓是大刀阔斧，与市县级改革不够协调，这就制约着改革的纵深推进与改革力度。
　　（三）农民公共需求的表达机制与参与机制尚未建立起来。一是乡镇政府主导着农村公共服务的需要和运作，没有充分考虑农民自己真实的需要和参与；二是乡镇政府在提供公共服务的过程中缺乏持续、内在的动力。在目前改革的实践之中，农民的公共服务需要大多是由乡镇政府主导的，农民在公共服务的立项、招标、考核、兑现方面的参与率很低，很少有自己的话语权、表达权。乡镇政府在提供公共服务的过程中缺乏持续、内在的动力。从某种程度上来说，“以钱养事”改革是在压力型行政体制的推动之下进行的，乡镇政府为农民提供公共服务基本上是在上级部门考核和监督之下推进的。也就是说，公共服务之所以能够运转起来的源动力绝大部分来自于上面政策的压力，而很少来自于下面农民的需求。
　　（四）政策法规的配套改革尚未及时跟上“以钱养事”新机制的改革步伐。一是有关部门在改革中未能充分联动，统一认识，导致制定出互相矛盾的政策，使得基层政府无所适从，改制后“七站八所”的一些工作人员思想混乱，对改革不理解。例如，在该县政协八届五次会议上就有政协委员提出建议恢复乡镇农技推广服务中心财政编制的提案。当前，“以钱养事”的手段还很薄弱，它们所能发挥的作用相当有限。主要矛盾是“养事”的钱少于“养人的钱”，“养人”的“钱”在加速上升。因为在确定劳动报酬时，服务人员参照的是县直事业单位工作人员或乡镇公务员的年收入水平。按照这种需求，资金缺口是巨大的，不仅县级财力难以负重，而且省补资金也不可能年年递增。现在农技推广队伍没有稳定收入来源，导致其搞经营，什么赚钱卖什么。在乡镇文化中心调研时，一些负责人提出，中央有政策文件明确规定乡镇文化站不得企业化或变相企业化，但是“以钱养事”后的文化服务中心到底是什么性质？凭什么撤消文化站，将文化站职工身份置换？基层矛盾突出，存在很大的回潮风险。二是在政府机构改革中可以看到，原事业站所人员在转职后大多以各种“中心”的名义到民政部门注册为“民办非企业”性质的社会“法人”组织。这与改革中面临的现实情况显然悖斥，各事业站所转制成“中心”后，其赖以从事生产经营的资产主要是通过政府无偿提供或者租赁方式提供的，如果按照现行规定，其组织性质就很难辨认，成为了一种“四不像”组织，其资产、债务的认定和划分工作十分棘手，这些组织也很难到金融机构开展贷款助资活动，成为它们发展壮大的“瓶颈”所在。
　　二 、“以钱养事”后续改革的建议与对策
　　（一）积极培育和大力扶持各种民间服务主体，努力推进农村公共服务市场主体的发育。
 就竹山县来说目前“以钱养事”新机制下仍然是原“七站八所”转制人员一枝独大的状况，虽然有历史、地理优势等客观原因，但是也与乡镇政府的观念转变不够密切相关，其地方利益感过强，而不能正确认识在农村公共产品供给领域建设市场化、社会化途径所能产生的重大经济价值和政治意义，政府决策时必须要统揽全局，既要重视短期利益的适当实现，更要追求长期目标的达成。在现阶段，政府基于改革稳定的考虑，首先考虑的是被改革者的利益，暂时不会主动培育起很多的市场服务主体。针对现在这一市场上各种主体底子薄弱、抗风险能力很差的现实状况，应通过财政奖补方式注入原始发展资金，扶持市场主体和市场中介的发展，使一批企业和非盈利组织在市场竞争中做强、做大。只要确实是农民所需要的公共服务，而服务的报酬又足够匹配，那么自然会吸引很多服务市场主体的进入，这只不过是个时间的问题。
　　（二）建立以农民公共需求为导向的公共服务表达机制和参与机制，增强农民在公共服务运作过程之中的参与度。首先，为了能够将农民的真实需要及时、准确地纳入到公共服务体系之中，实现公共服务的供需平衡，有必要建立农民公共需求的表达机制。其次，完善农民在公共服务的立项、招标、考核、兑现方面的参与机制与监督机制。在自上而下的监督、考核的压力型体制之下，乡镇政府在公共服务的运作过程之中缺乏内在、持续的动力。有必要对乡镇政府建构一个自下而上的稳定压力机制，使下面的民众能够有效地监督乡镇政府以不断提高公共服务运作的水平。相对于自上而下压力型体制的间歇性和反复性而言，农民的监督更具有持久性和稳定性，这是因为公共服务的质量直接与每个农民的切身利益相关，农民有动力、有积极性对乡镇政府持续地施加压力。
　　（三）加强对“以钱养事”新机制改革的支持力度，形成上下联动、形成合力、共同推进的改革局面。乡镇事业单位改革绝不是仅凭乡镇政府自己的力量和决心就能够独自成功完成的。改革涉及从中央到地方各部门的权利和利益，可谓牵一发而动全身。这就需要各级政府职能部门统一认识，树立起大局观。另外，各级政府职能部门要切实改变领导方式，革除计划经济时代形成的“上面千条线，下面万根针”的领导方式，使政府组织也能随时代变迁进行再生长、再组织，具备适当的柔性化组织特征。
　　（四）理顺乡镇政府与服务中心的关系，解决好“怎么服务”的问题。乡镇政府与服务中心通过合同明确了双方的责任、权利和义务，是一种合同关系而非行政隶属关系。那么，乡镇政府要树立服务型政府理念，注重履行社会管理和公共服务职能，创新服务模式、转变服务观念、强化服务职能，在服务中实施管理，在管理中体现服务，对各服务中心做到“扶上马，送一程”。从解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益入手，因地制宜地确定农村公益性服务项目，并将“以钱养事”资金分配到具体项目，做到“钱”随“事”走，“钱”与“事”一致，保证人有事做、事有人做。积极探索建立健全村民代表、专业技术人员和考评领导小组相结合的综合考核评价机制。日常考核以乡镇政府为主，每个乡镇明确由一名分管领导具体负责；定期考核由乡镇政府会同县直行业主管部门联合实施，一年不少于两次；重大临时性事项由乡镇政府会同县直行业主管部门跟踪考核。坚决杜绝合同兑现上搞平均主义、“好人”主义。
　　（五）加强政策研究，解决好“配套措施”问题。一是建立人员合理流动机制，按照精简效能、人事相宜的原则，根据工作需要调整优化人员结构，建立服务中心人员合理流动的激励机制，将服务中心的人才由乡镇小市场引入全县大市场，以解决人多事少、人少事多等问题，使“人人有事做，事事有人做”。二是制定人员退休手续办理办法。人员到了法定退休年龄，如何办理相关手续，要有一个统一的办法。三是完善“以钱养事”资金管理办法。一方面要研究服务中心合理定岗的富余人员收入如何保障。一方面要定期对“以钱养事”资金使用情况进行监督和审计，严肃处理挤占挪用“以钱养事”经费的行为。（作者系县委组织部副部长、县编办主任）