县级编办推进机构编制法制化困境及其路径探析

　　加快推进机构编制管理的法制化，是深化行政管理体制改革的必然要求，实行机构编制的依法管理，是党和国家的一贯要求。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”。当前，我国政府机构编制存在很多问题，而解决这些问题的关键是加快推进机构编制管理的法制化进程，县级编办作为国家最基层的机构编制管理部门，着力提升其机构编制的依法管理水平，对于我国实现地方政府机构编制管理法制化具有重要意义。

　　一、机构编制法制化的涵义

　　机构编制法制化，就是用以制定并实施调整国家管理各类机关及其职责权限、机构设置、人员编制时发生的这类关系的法律规范总和。它包括国家法律、法规及规章中有关机构编制的内容。机构编制管理法制化的原则包括中央宏观控制原则、机构编制适应管理需要原则、适应体制改革和政府职能转变原则、实事求是、因事设人、因地制宜原则，精简、统一、效能原则，稳定性与灵活性原则，法律监督和追究法律责任原则等。

　　二、推进机构编制法制化进程困境

　　自2007年国务院颁布实施了《地方各级人民政府机构编制管理条例》和中央编办印发《机构编制监督检查工作暂行规定》等政策法规以来，解决了机构编制管理多年来无法可依的窘境，初步实现了机构编制管理有法可依。但如何进一步推进机构编制法制化，还有许多摆在我们面前的困境。
　　（一）县级编办自身存在的掣肘。虽然经过2010年政府机构改革后，多数县级编制部门明确单独设置，既是党委机构，又是政府机构，但由于历史原因，权威性迟迟没有建立起来。其作为县级党委、政府和编委的一个办事机构，人事调动、工作经费安排等一切权力都在本级党委和政府的掌握之中，加上编办自身工作力量往往十分薄弱，人员通常不过寥寥数名，却要承担机构编制管理、上下人员编制审核和机构编制纪律监督等种种重任，显然是心有余而力不足。因此，从县级机构编制部门自身情况看，实质上受到很多束缚，尤其在地方利益的干扰下，是很难发挥其管理职能的。
　　（二）沿用的机构编制管理模式僵化。县级编办开展工作长期以来习惯了先接受上级指令，再参照兄弟单位，最后落实执行的“一等、二看、三执行”的工作方式，带有很强的被动型和滞后性，缺乏独立探索和实践的创新精神，另外，“官本位”思想严重，“能进不能出，能上不能下”的僵化机制给编制管理工作带来很大压力。
　　（三）用于明确地方机构编制管理权限的法规缺乏。国家虽然颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等，但这些都只是针对规范机构编制工作的行为规范，而缺乏保障管理正常进行的规定，缺乏承担法律后果和法律责任的具体条款，缺乏严格的违法处罚制裁内容，因此在具体操作中缺乏实用价值，久而久之，机构编制管理形成了以政策代替法律的习惯，在实际工作中，由于没有明确的法律依据，编办遇到问题干脆直接向上级请示，由领导决定，这在客观上形成了滋生“人治”的温床。

　　三、推进机构编制法制化路径

　　针对上述存在的困境，作为县级编办更应该加强对现有机构编制法规的宣传力度，增强全县干部职工对“编制就是法”的认识，进而逐步推进法制化进程。
　　（一）加强学习宣传。要加强对中央和省级出台的一系列机构编制管理政策法规的学习宣传。特别是组织领导干部和机构编制、纪检、监察、组织、人社、财政、审计等部门的同志深入学习领会，通过广泛深入的学习宣传，提高社会各界特别是各级领导干部的机构编制法制意识，提高贯彻落实机构编制政策法规的自觉性。
　　（二）严肃机构编制工作纪律。坚持机构编制集中统一管理和“一支笔”审批制度，凡涉及机构编制事宜，由机构编制部门提出审核意见，按规定程序和权限审批，未经机构编制部门审核的事项，不提交党委、政府会议讨论。严格机构编制管理权限，要求地方各级党委、政府不得在中央和省级下达的行政、事业编制总额外越权审批，更不得自定地方编制。严禁“条条干预”，上级部门不得以经费、项目、评比、达标、考核等形式干预下级部门的机构设置和编制管理。
　　（三）加强机构编制监督检查工作。严格按照中央编办印发的《机构编制监督检查工作暂行规定》，坚持加强管理与监督检查相结合，预防、教育与惩处相结合，通过完善“12310”举报电话受理机制，开展机构编制日常检查和专项督查等工作，加大对机构编制违纪违规重点领域和关键环节的监督检查力度，加大上级机构编制部门对下级机构编制工作监督检查力度，有效维护机构编制管理的严肃性和权威性。要将机构编制执行情况的监督检查纳入干部监督工作和领导干部离任审计范围，进一步拓展机构编制监督检查工作领域，从而有效防止机构编制违纪违规行为的发生。 （竹山县机构编制委员会办公室  王晓勇）